(Жидких А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 4)
ПРАВОКОРРЕКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРОВ <*>
А. А. ЖИДКИХ
——————————— <*> Zhidkikh A. A. Correctional-law activity of procurators.
Жидких А. А., старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Формирование системы права Российской Федерации включает правокоррекционную деятельность. Прокуратура участвует в коррекции права, а прокурорский надзор служит видом правокоррекционной деятельности. Однако коррекция права прокуратурой нуждается в развитии.
Ключевые слова: участие прокуратуры в формировании системы права Российской Федерации, правокоррекционная деятельность, прокурорский надзор, оспаривание незаконных правовых актов в суде, развитие правокоррекционной деятельности прокуратуры.
Formation of the system of law of the Russian Federation includes correctional-law activity. The procurator’s office participates in correction of law and the procurator’s supervision is a type of correctional-law activity. However the correction of law requires development.
Key words: participation of procurator’s office in formation of the system of law of the Russian Federation, correctional-law activity, procurator’s supervision, disputing illegal legal acts in the court, development of correctional-law activity of procurator’s office.
Создание действенной системы права Российской Федерации предполагает не только принятие нормативных правовых актов, но и последующее устранение их противоречий нормативным предписаниям более высокой юридической силы. Наряду с этим требуется обеспечить издание правовых актов во исполнение вступивших в силу федеральных законов. В то же время принесение прокурорами протестов на незаконные правовые акты и внесение представлений об устранении нарушений законов, к сожалению, не всегда влечет приведение таких актов в соответствие с Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Кроме того, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления порой оставляют без внимания представления прокуроров, связанные с непринятием правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Поэтому надлежащая реализация государством правотворческой функции включает в качестве необходимой составляющей правокоррекционную деятельность прокуроров, выполняемую посредством надзора за законностью правовых актов и оспаривания ими незаконных нормативных правовых актов и бездействия государственных органов и должностных лиц в области правотворчества. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <1> прокуроры осуществляют надзор за законностью правовых актов (п. 2 ст. 1) и участвуют в рассмотрении судами в том числе вышеуказанных категорий дел (п. 3 ст. 1). При этом в Приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. N 195 <2> надзор за законностью правовых актов определен как одно из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры (п. 1). Одновременно Приказом Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 2 декабря 2003 г. N 51 <3> прокурорам предложено активно использовать право на обращение в суд (п. 2). Аналогичное требование содержится в Приказе Генерального прокурора РФ «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» от 5 июня 2003 г. N 20 <4> (п. 2). ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <2> Законность. 2007. N 3. <3> Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Т. 1. Тула: Автограф, 2004. <4> Там же.
Правокоррекционная деятельность прокуроров в виде надзора за законностью правовых актов регулируется отдельными правовыми нормами, имеет собственные предмет, объекты, задачи, общие и особые полномочия, формы, средства и методы <5>. ——————————— <5> Козусев А. Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001. С. 112; Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства экономической направленности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 182.
Одновременно прокурорами осуществляется так называемый абстрактный нормоконтроль, который представляет собой проверку соответствия правовых актов нормативным установлениям более высокой юридической силы безотносительно к спору о защите субъектных прав заинтересованных лиц. Поэтому предметом судебного разбирательства становится правовой спор в сфере правотворчества. По заявлению прокурора исследуются нормы права, а не фактические обстоятельства <6>. Уместно вспомнить, что Законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <7> право на обращение в суд с требованием о признании нормативного правового акта незаконным первоначально предоставлялось исключительно прокурорам. ——————————— <6> См.: Парчевский В., Туманова Л. Заявление прокурора в суде о законности нормативных актов // Законность. 1998. N 7. С. 34. <7> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам вменено в обязанность при выявлении незаконных правовых актов незамедлительно принести протест, а в случае его отклонения в установленном порядке обратиться с заявлением в суд (пп. 4.2). Одновременно прокуроры должны обеспечивать надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных и муниципальных правовых актов, противоречащих закону (пп. 2.5). В свою очередь, Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам предписано в ситуации длительного непринятия органом законодательной власти субъекта Российской Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов вносить представление об устранении нарушений закона (пп. 2.8). Обращение прокурора в суд служит продолжением иных средств прокурорского воздействия, когда на орган представительной или исполнительной власти не оказало действия требование прокурора устранить нарушение закона <8>. Сила прокурорского воздействия всегда состояла в том, что прокурор при отклонении его акта реагирования имел право обратиться в суд и, добившись удовлетворения своего требования, восстановить законность <9>. Причем иногда прокуроры вынуждены обращаться с соответствующим заявлением непосредственно в суд, без предварительного принесения протеста или внесения представления. ——————————— <8> См.: Женетль С. З. Оспаривание прокурорами правовых актов, противоречащих закону // Российский судья. 2002. N 5. С. 11. <9> См.: Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства // Законность. 2003. N 9. С. 26.
Указанный вид правокоррекционной деятельности прокуроров осуществляется путем их участия в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. В предусмотренных законом ситуациях прокуроры участвуют в рассмотрении дел, связанных с нормоконтролем, любой судебной инстанцией. Участие прокуроров в судопроизводстве с целью устранения противоречий и пробелов права обеспечивает законность в правотворчестве и успешное действие механизма формирования системы права Российской Федерации. При осуществлении правокоррекционной деятельности прокуроры уделяют повышенное внимание нормативным правовым актам исполнительных и представительных органов местного самоуправления, в которых допускается наибольшее количество нарушений законов <10>. ——————————— <10> См.: Слюсаренко Т. В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2. С. 39.
В настоящее время прокуратура служит главным инструментом выявления противоречий Конституции РФ или иному федеральному законодательству в правовых актах, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, и непринятия ими нормативных правовых актов во исполнение федерального законодательства. При этом прокурорский надзор за законностью правовых актов имеет предупредительный характер, так как пресечение нарушения закона прекращает использование аналогичных норм иных правовых актов <11>. ——————————— <11> Ермолова Т. Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // Современное право. 2005.
Однако высказывается мнение и о малом влиянии на реальное положение дел прокурорских протестов вследствие их необязательности <12>. Между тем по протестам и представлениям прокуроров отменяется больше незаконных правовых актов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, чем по решениям судов <13>. ——————————— <12> См.: Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6. <13> См.: Миронов В. О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека и гражданина // Гражданин и право. 2006. N 6. С. 34.
И все же нужно признать, что, несмотря на активную правокоррекционную деятельность прокуроров, количество противоречащих законам нормативных правовых актов продолжает оставаться весьма значительным. При осуществлении указанной деятельности прокуроры осуществляют постоянный надзор за соответствием федеральному законодательству принятых нормативных правовых актов, незамедлительно реагируют на противоречие закону в процессе их применения, добиваются устранения таких нарушений, используя все предоставленные средства, в том числе обращение в суд. Уточним, что прокурор не вправе вторгаться в правотворческие полномочия поднадзорных органов и подменять иные надзорные органы. Тем не менее при обнаружении, например, нарушений процедурного характера он не может оставаться безучастным. В таких ситуациях прокурор должен информировать соответствующий надзорный орган, чтобы побудить его к применению своих полномочий для устранения выявленного нарушения. Необходимо упомянуть и о таком средстве правокоррекционной деятельности прокуроров, как обращение к уполномоченным органам государственной власти с целью применения ими мер правовой ответственности за неустранение противоречия закону в правовых актах. В Приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» отмечается, что поводом к такому обращению прокурора служит непринятие в установленные сроки органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления мер к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного правового акта, который признан судом противоречащим акту большей юридической силы. Однако подобному действию прокурора должно предшествовать внесение руководителю органа государственной власти субъекта Российской Федерации или муниципального органа представления о неисполнении вступившего в законную силу судебного постановления (пп. 2.5). Здесь напомним, что согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <14> в случае принятия органом представительной власти региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ или федеральному закону по предметам федерального либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установления такого противоречия соответствующим судом и неустранения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации нарушения в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти) региона могут быть досрочно прекращены полномочия органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска (пп. «б» п. 1 ст. 9). Наряду с этим Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <15> предусмотрено, что когда соответствующим судом установлено принятие органом представительной власти муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ или иному федеральному законодательству, конституции (уставу) либо закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган местного самоуправления в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда или определенного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил указанный нормативный акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации в течение месяца после вступления в силу такого решения суда вносит в законодательный (представительный) орган региона проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске органа представительной власти муниципального образования (ч. 1 ст. 73). ——————————— <14> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <15> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Важно отметить, что согласно Приказу Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокуроры должны неуклонно совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством региональных и муниципальных правовых актах. Для решения этой задачи прокуроры обязаны проводить сверку указанных нормативных актов в течение месяца с момента изменения федерального законодательства, составлять акты о наличии правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законом, регулярно использовать сведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями и средствами массовой информации (пп. 2.3). При этом надо учесть, что Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано осуществлять надзор за законностью актов, издаваемых представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого необходимо активнее использовать в качестве средства решения надзорных задач участие в заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления (п. 3). Особое значение в правокоррекционной деятельности прокуроров имеет обеспечение в правотворчестве конституционной законности. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за соответствием Конституции РФ иных нормативных правовых актов является одной из основных задач прокуроров (ст. 21). Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что правовые акты этих властных структур, противоречащие конституции (уставу) либо законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке (п. 1 ст. 27). Прокуроры осуществляют такую деятельность и путем участия в конституционном судопроизводстве. Перед ними и органами конституционной юстиции всех уровней стоят общие задачи выявления и устранения несоответствия Конституции РФ положений иных правовых актов. Взаимодействие прокуроров и органов конституционного судопроизводства умножает их возможности по укрепления единства правового пространства Российской Федерации. Обратим внимание, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <16> возможность обращения в этот орган конституционной юстиции Генерального прокурора РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ региональных конституций и уставов не исключена (п. 2). ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» на прокуроров субъектов Российской Федерации возложена обязанность при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов направлять в Генеральную прокуратуру РФ проект запроса в Конституционный Суд РФ. Такому обращению в Генеральную прокуратуру РФ должно предшествовать проведение диалога прокурора субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти) и парламентом региона с целью урегулирования разногласия. Причем общение может осуществляться путем переписки, рабочих встреч, выступлений на заседаниях представительных и исполнительных органов, опротестования незаконных положений региональных конституций и уставов (пп. 2.7). Важную часть правокоррекционной деятельности прокуроров составляет их участие в рассмотрении дел конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Возможность создания органа конституционной юстиции предусмотрена конституциями и уставами 57 регионов. В настоящее время конституционные (уставные) суды действуют в Кабардино-Балкарской Республике, Республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Бурятия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Калининградской области, Санкт-Петербурге. При наличии органа конституционного судопроизводства в субъекте Российской Федерации прокуроры активно участвуют в его работе. В таких регионах, например, как Башкортостан и Татарстан, представители прокуратуры регулярно участвуют в заседаниях конституционных (уставных) судов. В других субъектах Российской Федерации, к примеру в Санкт-Петербурге и Свердловской области, законодательными актами предусмотрено обязательное направление соответствующим прокурорам принятых органом конституционной юстиции решений. Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предложено активнее признавать незаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации недействительными путем обращения в конституционные (уставные) суды (п. 1). Законодательством 11 субъектов Российской Федерации прокуроры наделены полномочиями обращения с запросами в конституционные (уставные) суды, участия в их заседаниях с правом выступления по рассматриваемым вопросам, получения судебных решений, внесения высшему должностному лицу региона предложения о кандидатуре на должность судьи органа конституционной юстиции. Добавим, что, если в регионе конституционный (уставный) суд не создан, рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований региональной конституции (уставу) осуществляется судом общей юрисдикции. В рассмотрении указанных дел этими судами прокуроры участвуют не менее активно. Изложенное позволяет сделать выводы о том, что правокоррекционная деятельность прокуратуры является необходимой составляющей ее участия в формировании согласованной и целостной правовой системы Российской Федерации. Такая работа включает осуществление прокурорами надзора за законностью правовых актов и их участие в рассмотрении органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел о нормоконтроле и непринятии правовых актов во исполнение федеральных законов. Признание нормативных правовых актов неконституционными, недействующими, недействительными, а бездействия субъектов правотворчества — незаконным по обращениям в суды прокуроров представляет собой действенное средство обеспечения законности в правотворчестве государственных органов и должностных лиц. Причем успех этой деятельности требует в случае необходимости обращения прокуроров к органам судебной власти всех видов и уровней. В процессе выполнения правокоррекционной работы прокуроры должны применять весь арсенал полномочий, предоставленных им федеральным законодательством, в первую очередь — Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
