(Кайнов В. И., Садыгова М. М.) («История государства и права», 2007, N 9)
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В. И. КАЙНОВ, М. М. САДЫГОВА
Кайнов В. И., доктор юридических наук, профессор.
Одним из базовых пунктов современной правовой реформы является вопрос о роли прокуратуры в структуре государственной власти. Активное обсуждение вариантов реформы прокурорского надзора началось в начале 90-х годов и продолжается в настоящее время. Спектр предложений довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти — законодательной, исполнительной или судебной <1>. По мнению профессора В. В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть <2>. По сравнению с контролем за исполнением законов, который возложен на исполнительную власть, данный контроль является высшим потому, что он имеет своим предметом исполнение законов всеми органами исполнительной власти, в том числе местными, общественными организациями и должностными лицами. Основным видом высшего надзора за исполнением законов является прокурорский надзор. Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский, утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России» <3>. ——————————— <1> Зайков С. Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры в РФ: современное состояние и перспективы. М., 2002. С. 47. <2> Клочков В. В. Прокуратура в системе разделения и взаимодействия властей // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1992. С. 111. <3> Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 21.
Функция прокуратуры по руководству и непосредственному участию в расследовании уголовных дел не может осуществляться ни законодательными органами, ни судебными, а исключительно исполнительными, поэтому однозначное разделение прокурорского надзора и исполнительной власти возможно лишь после передачи функций уголовного преследования специальным следственным органам, относящимся к исполнительной вертикали. Прокуратура имеет общие с судебной властью цели, деятельность ее носит правоохранительный характер. Но нахождение ст. 129 в главе 7 Конституции РФ отнюдь не означает, что прокуратура входит в судебную систему. Анализируя приведенную выше точку зрения, нельзя не отметить, что сложившиеся традиции прокурорского надзора будут препятствием в поглощении данного института судом, поскольку его непосредственные задачи не удастся сузить до судебного присутствия. Прокуратура не может стать частью судебной системы, так как не отправляет правосудия по уголовным, гражданским, административным делам и не осуществляет надзора за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов. Прокурорский надзор организационно нуждается в концептуальной корректировке. Очевидно, что его цели и направления, отмеченные широтой и неопределенностью, нуждаются в уточнении. В данном свете важной является дискуссия о концепции «четвертой власти» — самостоятельной контрольной ветви государственного механизма. Однако при обоснованности данного подхода следует отметить, что в современной России контрольные органы теснейшим образом связаны с исполнительной властью, «вырастают» из нее, что делает невозможным мгновенное вычленение их в самостоятельную ветвь власти. Принимая во внимание наличие различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти в реалиях сегодняшнего дня, прокуратура не включена ни в одну из составляющих триады разделения властей. Вместе с тем в целях упорядочения службы в прокуратуре возникает необходимость приведения ряда нормативных правовых актов, в том числе ведомственных, в соответствие с содержанием и сущностью государственной службы. В частности, имеется в виду следующее: определение наименования государственных должностей в прокуратуре, которые замещаются лицами, именуемыми по Закону о прокуратуре «прокурорскими работниками»; установление квалификационных требований к лицам, претендующим на занятие государственных должностей в прокуратуре, и государственным служащим системы прокуратуры; формирование перечня должностей государственной службы в прокуратуре и включение их в Реестр должностей федеральной государственной службы, утверждаемый указом Президента РФ; разработка для каждого государственного служащего прокуратуры должностного (служебного) регламента его деятельности, содержащего требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность прокурора, следователя или иного прокурорского работника, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы; определение способов и условий замещения государственных должностей в системе прокуратуры (конкурсный отбор, сдача квалификационных экзаменов и т. п.); организационное обеспечение службы в прокуратуре (выделение полномочий кадровых служб в отношении прохождения службы прокурорскими работниками) и др. <4>. Вопрос о конституционном закреплении места и роли прокуратуры в государственном механизме, выполняемых ею функций давно назрел и требует своего разрешения. Учитывая необходимость обеспечения стабильности Конституции, нормы, посвященные прокуратуре, должны содержать не переходные положения, а отражать тот статус прокуратуры и ту систему ее функций, которые присущи ей в демократическом правовом государстве и которые должны выступать конечной целью проводимой реформы. ——————————— <4> Кобзарев Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002. С. 43.
Таким образом, отсутствие конституционного решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти. Специфичность деятельности прокуратуры как органа государственного надзора состоит в том, что она напрямую не относится ни к одной из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной), осуществляет деятельность самостоятельно и независимо от них, выполняя функцию одного из элементов механизма реализации государственной власти. В своей деятельности прокуратура активно взаимодействует, сотрудничает со всеми ветвями власти, так как они все заинтересованы в сохранении и укреплении единой законности, охране права и прав субъектов правоотношений от нарушений.
