Жидких А., заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Формирование в России правового государства включает взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере правотворчества. При этом обеспечивается сочетание международного и национального права, создаются условия, которые не допускают разрыва между этими правовыми системами <1>. ——————————— <1> См.: Курдюков Г. И. Реализация норм международного права в сфере внутригосударственной компетенции // Международное и внутригосударственное право: проблемы сравнительного правоведения. Свердловск, 1984. С. 25.
По мере развития международного сотрудничества в специальных областях увеличивается количество соглашений между соответствующими органами различных государств, что является характерной чертой современных международных отношений <2>. ——————————— <2> См.: Лукашук И. И. Органы, представляющие государство при заключении международных договоров. Киев, 1965. С. 61.
Большую роль в осуществлении указанной деятельности играет прокуратура. Законом о прокуратуре международное сотрудничество отнесено к функциям этого института государства (ст. 2). Важной составляющей такой деятельности служит взаимодействие в области правотворчества (ст. 8). Генеральным прокурором РФ углубление международно-правового сотрудничества определено как одно из основных направлений деятельности прокуратуры <3>. ——————————— <3> См.: Чайка Ю. Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. 2006. N 7. С. 6.
Целесообразно уточнить, что субъект международно-правовой деятельности российской прокуратуры — Генеральная прокуратура РФ. Согласно Приказу Генерального прокурора от 12 марта 2009 г. N 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур участвуют в выполнении такой работы исключительно через Генеральную прокуратуру РФ, если иной порядок прямо не установлен международными договорами и законодательством РФ (пп. 4.2). Международно-правовое сотрудничество российская прокуратура направляет на объединение усилий государств по противодействию преступности, оказание ими содействия друг другу в раскрытии и расследовании преступлений, изобличение совершивших преступления лиц, вынесение в отношении них справедливого приговора, исполнение решений судов, возмещение вреда потерпевшим независимо от различий национального законодательства и правоприменительной практики государств. Закон о прокуратуре формами международно-правового сотрудничества определил участие в разработке международных договоров РФ путем сотрудничества с уполномоченными органами иностранных государств, международными организациями и взаимодействия с иными отечественными государственными органами, а также заключение межведомственных соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью (ст. 2). Заметим, что Генеральная прокуратура РФ не только участвует в международном правотворчестве других органов государственной власти РФ, но и непосредственно создает в пределах своего ведения совместно с компетентными органами других государств нормы международного права. Причем осуществление международно-правовых полномочий Генеральной прокуратурой РФ не требует обязательного согласования планируемых мероприятий с иными государственными органами. Вместе с тем она вправе обращаться к другим органам российского государства с предложением о совместном выполнении международно-правовой деятельности. В перечень форм международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ входит также изучение зарубежного законодательства и правоприменительной практики, проведение сравнительного анализа российского и иностранного законодательства в сфере борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека, консультирование по правовым вопросам, обмен информацией, в том числе нормативно-правового характера, проведение научных и научно-практических мероприятий. Генеральная прокуратура РФ выполняет указанную деятельность в пределах своей компетенции. Вместе с тем ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрена возможность признания Генеральной прокуратуры РФ уполномоченной организацией (компетентным органом) международно-правового сотрудничества. Примером может служить ФЗ от 22 апреля 2004 г. «О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения». Согласно ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» такие правовые акты могут носить межгосударственный, межправительственный и межведомственный характер. К международным договорам РФ межведомственного характера относятся в том числе соглашения о правовой помощи и борьбе с преступностью Генеральной прокуратуры РФ с соответствующими органами других государств и международными организациями. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 г. отмечается, что в соответствии с международным правом действия государственного органа, независимо от его функций, воспринимаются как деяния государства. Поэтому международные договоры межведомственного характера заключаются с учетом межгосударственных договоров и в пределах компетенции прокуратуры. В решении коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 25 февраля 2009 г. «Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 год и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка» поставлена задача дальнейшего совершенствования и расширения договорно-правовой базы деятельности органов прокуратуры (п. 13). Заключаемые Генеральной прокуратурой РФ международные соглашения регулируют специальные вопросы взаимодействия. Предметом таких договоров служат оказание правовой помощи и сотрудничество в борьбе с преступностью, а также выполнение связанных с этим образовательных, социальных и иных мероприятий. Нужно добавить, что нормы международных договоров, заключаемых Генеральной прокуратурой РФ, как правило, конкретизируют межгосударственные договоры, устанавливают права и обязанности сторон в рамках требований региональных и универсальных международно-правовых актов. Участие прокуратуры в формировании международной составляющей правовой системы РФ подкреплено надлежащим организационным обеспечением. Приказом Генеральной прокуратуры РФ «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» на Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ возложено участие в разработке проектов международных договоров РФ, координация международного сотрудничества органов российской прокуратуры, непосредственное взаимодействие с компетентными органами иностранных государств и международными организациями, подготовка предложений об участии Генеральной прокуратуры РФ в мероприятиях международного характера, регулярное обобщение и анализ практики и эффективности работы прокуратуры в сфере международного сотрудничества (пп. 2.2 — 2.4, 2.6). В свою очередь, управление международного права этого Главного управления Генеральной прокуратуры РФ участвует в подготовке международных договоров, готовит проекты соглашений о правовой помощи и борьбе с преступностью, разрабатывает предложения по совершенствованию этой работы, координирует с другими подразделениями центрального аппарата и Академией Генеральной прокуратуры РФ подготовку предложений об основных направлениях международно-правовой политики прокуратуры и участвует в выполнении намеченных мероприятий, осуществляет консультирование по вопросам международного права. Иные подразделения Генеральной прокуратуры РФ по результатам практики международного сотрудничества готовят и вносят ее руководству предложения о совершенствовании законодательства и заключении международных договоров (пп. 1.4). Большое внимание проблемам международно-правового сотрудничества уделяется в Академии Генеральной прокуратуры РФ. Согласно Приказу Генерального прокурора РФ «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» Академия во взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры участвует в планировании и осуществлении указанной деятельности, изучении законодательства и правоприменительной практики других государств, проведении сравнительного анализа российского и зарубежного законодательства в сферах борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека (п. 7). Международно-правовое сотрудничество прокуратуры РФ осуществляется также в рамках Координационного совета генеральных прокуроров Содружества Независимых Государств. В соответствии с Положением об этой международной организации, утвержденным решением Совета глав государств — участников СНГ <4>, в число основных задач Координационного совета входят разработка предложений по сближению национального законодательства и участие в развитии договорно-правовой базы взаимодействия государств Содружества. Для организации работы Координационного совета образован его постоянно действующий исполнительный орган — Секретариат, включающий представителей прокуратур стран — участниц СНГ. ——————————— <4> Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 1 (34). С. 79 — 86.
По инициативе Генеральной прокуратуры РФ создана Международная ассоциация прокуроров, обеспечивающая сотрудничество и в сфере правотворчества. Члены этой организации — прокуратуры, национальные объединения прокуроров, научные и образовательные учреждения, а также прокуроры разных государств. Индивидуальный член объединения — Генеральный прокурор РФ. На ежегодной конференции Ассоциации решаются наиболее важные вопросы взаимодействия, включая правотворческую деятельность <5>. ——————————— <5> См.: Щерба С., Гаврилова Е. Международная ассоциация прокуроров (МАП) // Законность. 2005. N 6. С. 55 — 56.
Международно-правовая деятельность Генеральной прокуратуры РФ осуществляется также в рамках ООН, Совета Европы, Европейского союза и других международных организаций. Активное участие российской прокуратуры в международно-правовом сотрудничестве приносит весомые плоды. В последние годы Генеральной прокуратурой РФ совместно с ее Академией подготовлены заключения, например, по соглашениям о выдаче с Австралией, Аргентиной, Венесуэлой, Руандой, Колумбией, Израилем, Ливией, Марокко, ФРГ, о правовой помощи по уголовным делам с Австралией, Алжиром, Аргентиной, Гонконгом, Вьетнамом, Колумбией, Ливией, Пакистаном, Шри-Ланкой, Японией и о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, с Аргентиной, Венесуэлой, Колумбией, Пакистаном. В то же время Генеральная прокуратура РФ приняла участие в разработке проектов договоров о сотрудничестве между РФ и Евроюстом, о правовой помощи по уголовным делам с Австралией, Японией и Специальным административным районом Гонконг Китайской Народной Республики, о выдаче — с Австралией, Аргентиной, Марокко, о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, — с Алжиром и Колумбией. Генеральная прокуратура РФ участвовала также в подготовке проекта Конвенции Совета Европы о борьбе с подделкой лекарственных средств. Наряду с этим подготовлены и подписаны межведомственные соглашения с генеральными прокуратурами Абхазии, Аргентины, Венгрии, Дании, Латвии, Словакии, Южной Осетии, прокуратурой Болгарии, министерствами юстиции Германии, Польши. Разработаны проекты соглашений о сотрудничестве с генеральными прокуратурами Азербайджана, Испании, Эквадора и министерством юстиции Франции. Представители Генеральной прокуратуры РФ приняли участие в работе Консультативного совета европейских прокуроров, на котором принято заключение о роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Генеральная прокуратура РФ участвовала в заседаниях Комитета экспертов Совета Европы по действию европейских конвенций о сотрудничестве по уголовным делам. В результате подготовлен проект Третьего дополнительного протокола к Европейской конвенции о выдаче 1957 г., а также принято участие в 57-м пленарном заседании Европейского комитета по проблемам преступности, на котором обсуждались вопросы совершенствования названной Конвенции. Международно-правовая деятельность российской прокуратуры носит долгосрочный характер. Так, в соответствии с Программой сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на 2008 — 2010 гг. предстоит внести изменения и дополнения в Модельный закон «О борьбе с терроризмом», Модельный уголовно-процессуальный кодекс для стран — участниц СНГ по вопросам борьбы с терроризмом. В число задач, поставленных в Межгосударственной программе совместных мер борьбы с преступностью на 2008 — 2010 гг., включены подготовка договоров стран-участниц о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, порядке осуществления межгосударственного розыска лиц, скрывшихся от дознания и предварительного следствия, уклоняющихся от исполнения назначенного судом наказания и без вести пропавших, соглашений о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, в борьбе с коррупцией, о порядке создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп, об обмене информацией в сфере борьбы с преступностью, протокола о механизме передачи компетентными органами стран — участниц СНГ наркотических средств, огнестрельного оружия и боеприпасов, являющихся вещественными доказательствами по уголовным делам, концепции сотрудничества в борьбе с преступлениями, совершаемыми с использованием информационных технологий. В целях совершенствования и согласования национального законодательства названной Программой предусмотрены также участие Генеральной прокуратуры РФ в подготовке Модельного закона «О противодействии коррупции», продолжение выполнения мероприятий по приведению законодательства стран — участниц СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в соответствие с основными международными договорами, в осуществлении инвентаризации договорно-правовой базы и внесении предложений по ее совершенствованию, а также в выполнении анализа национального законодательства в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров для выработки рекомендаций по его дальнейшему развитию. Изложенное позволяет сделать вывод о важной роли международно-правового сотрудничества прокуратуры в механизме формирования правовой системы РФ.
