Competitive functions of the prosecutor at the pre-judicial stage of the Russian criminal procedure K. Y. Muradkhanov
The article states the role of the office of public prosecutor in the system of Russian law machinery and the most acceptable functions of it.
Key words: office of public prosecutor, functions, law machinery, inquest and preliminary investigation, criminal prosecutor, supervision, surveillance.
Как известно, профессор М. С. Строгович обращал внимание на то, что надзор прокурора за соблюдением и исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия включает в себя и руководство дознанием и следствием по делу <1>. ——————————— <1> Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М.: Наука, 1968. Т. 1. С. 214 — 217.
Надо полагать, что в силу данной академической установки, главенствовавшей в умах ученых-юристов в истекшие десятилетия, прокуроры достаточно часто вынуждены были подменять первых должностных лиц в подведомственных им органах управления, а также (частично) представителей так называемого вневедомственного (в том числе судебного) контроля. В силу этого в уголовном судопроизводстве они нередко занимались решением, как принято сейчас говорить, управленческих вопросов, т. е. брали на себя груз ответственности, отнесенной, строго говоря, не к их компетенции <2>. ——————————— <2> Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 24.
Некоторые авторы (Ю. А. Дмитриев и М. А. Шапкин) полагают, что «функция прокуратуры — вид деятельности, которая определяется ее предназначением, характеризуется определенными предметами ведения и требует использования присущих ей полномочий, правовых средств и процедур» <3>. ——————————— <3> Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 170.
Однако, в чем проявляется указанное предназначение, они не поясняют. Обходят данный вопрос стороной и другие авторы, так или иначе его касающиеся. «Уголовно-процессуальные новеллы 2007 года, — пишет по этому поводу Т. К. Рябинина, — свидетельствуют о том, что законодатель, увлекшись реформированием процессуального положения прокурора, в итоге продекларировав две ставшие уже традиционными функцию надзора за соблюдением законности в ходе производства по уголовному делу на всех его стадиях и функцию уголовного преследования, но изменив при этом полномочия прокурора и расширив полномочия руководителя следственного органа, так эти функции урезал, что появляется сомнение в их реальном существовании» <4>. ——————————— <4> Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. N 1. С. 34.
Говоря об этом, профессор В. П. Рябцев определяет функцию прокуратуры как такой вид деятельности, который предопределяется социальным ее значением, выраженным в задачах <5>. Данная точка зрения аккумулировала основные взгляды названного ученого, нашедшие отражение в Модельном законе о прокуратуре, где в числе функций прокуратуры (в части борьбы с преступностью) были выделены следующие: …3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; 4) надзор за соблюдением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия; 5) надзор за соблюдением законов администрациями соответствующих органов и учреждений при исполнении меры пресечения в виде содержания под стражей, уголовных наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера; 6) расследование преступлений; 7) участие в рассмотрении дел судами; 8) координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью… <6>. ——————————— <5> Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Российский прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2001. С. 59. <6> Герасимов С. И., Рябцев В. П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ, 2000. С. 14, 15.
Анализ различных точек зрения в определении предмета ведения прокурорских органов обнаруживает ряд показательных изменений. Если ранее главными критериями создания самостоятельного подразделения были орган государственного управления и соответствующая функция (отрасль) надзора, то в последние годы все более отчетливо проявляется иная тенденция. По мнению профессора В. П. Рябцева, она заключается в выделении достаточно устойчивых задач, приоритетов деятельности органов прокуратуры в соответствии с теми сферами правовых отношений, которые предопределяют общее состояние законности на длительных этапах государственного и общественного развития страны. В связи с этим, по мнению ученого, актуален управленческий принцип минимизации в составе органов прокуратуры подразделений, не осуществляющих надзорные и иные «внешние» функции <7>, поскольку предметом управления здесь выступает система «работник прокуратуры — деятельность по осуществлению прокурорского надзора». Управление нужно там и тогда, где и когда имеется совокупный труд нескольких человек, причем управление связано с процессами, совершающимися в самой системе, и может реализоваться через людей <8>. ——————————— <7> Рябцев В. П. Научные основы организации и управления в органах прокуратуры // Вопросы теории управления в органах прокуратуры: Сб. науч. трудов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1997. С. 5. <8> Вопросы совершенствования организации работы в прокуратуре: Материалы НПК прокуратуры Иркутской области. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство, 1976. С. 7.
Представляется обоснованной точка зрения о том, что возложение на прокуроров всех известных в настоящее время функций (руководства уголовным преследованием, уголовного преследования, надзора, координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью, правозащитной функции прокуратуры, ответственности за состояние преступности в соответствующих регионах) ничем не оправдано. Прокурор, как абстрактное должностное лицо, не в состоянии осуществлять так называемое руководство уголовным преследованием, осуществляемым органами дознания и предварительного следствия в сфере его юрисдикции; не должен он осуществлять и собственно уголовное преследование, а также поддерживать государственное обвинение в суде по всем без исключения уголовным делам. Законодательное закрепление правила о том, что участие прокуроров (в силу принципа состязательности сторон) в стадии судебного разбирательства обязательно по всем уголовным делам, по сути, привело к формализму, бездушию и волоките в их работе. В этом же ключе описывают профессиональную деятельность прокурора и составители учебника по уголовно-процессуальному праву (2003 г.), которые констатируют, что полномочия следователя позволяют ему самостоятельно проводить предварительное следствие или дознание независимо от других органов, организаций и лиц, но под надзором прокурора и под руководством начальника следственного отдела. Прокурор, продолжают они, надзирает за исполнением законов следователем. Более того, прокурор вправе осуществлять процессуальное руководство органом предварительного следствия, как и другими государственными органами уголовного преследования <9>. ——————————— <9> Уголовный процесс: Учебник / А. С. Александров, Н. Н. Ковтун, М. П. Поляков, С. П. Сереброва; науч. ред. В. Т. Томин. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 107, 108.
В решении данной задачи существенную помощь может оказать метод декомпозиции, который позволяет расчленить сложные явления на более простые. Чем проще элементы, тем полнее проникновение в глубь явления и определение его сущности. Так, систему управления персоналом можно расчленить на подсистемы, подсистемы — на функции, функции — на процедуры, процедуры — на операции <10>. ——————————— <10> Управление персоналом организации: Учебник / Под ред. А. Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 71.
Подобный подход (в условиях судебно-правовой реформы последних десятилетий) в состоянии нивелировать разногласия о правовом статусе органов прокуратуры, по поводу которого в юридической теории сформировались две конкурирующие позиции <11>. Одна из них предлагает заимствовать опыт правоохранительных систем западных государств (преимущественно англосаксонских) и перенести его на российскую почву. Применительно к ней прокуратура должна осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство органами расследования, а также поддержание государственного обвинения в суде <12>. ——————————— <11> Шалумов М. С. Функции прокуратуры // Государство и право. 1995. N 6. С. 154. <12> Точиловский В. Н. О концепции прокурорской власти: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 45 — 46.
Сторонники другой точки зрения считают, что при определении правового статуса прокуратуры следует исходить из исторических традиций, национальных особенностей российского общества и потребностей ее нынешнего развития. Здесь прокуратура рассматривается как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью <13>. ——————————— <13> Клочков В. В., Скворцов К. Ф., Михайлов А. И. Выступления на «круглом столе» // Государство и право. 1994. N 5. С. 3 — 34; Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральном прокуроре РФ, 2002. С. 30.
Интересного мнения придерживается А. Н. Балашов, который считает, что в связи с широкими полномочиями прокурора при расследовании преступлений сложилась концепция, много лет преобладающая в научной литературе, суть которой состоит в том, что прокурор осуществляет надзор и руководство деятельностью органов расследования или что этот надзор есть не что иное, как оперативное или процессуальное руководство органами дознания и предварительного следствия, т. е. надзор осуществляется не параллельно с руководством, а сочетается с таким руководством. Представляется, однако, что данное, в какой-то мере компромиссное, умозаключение, рассматриваемое в прикладной плоскости, не следует воспринимать буквально, поскольку надзор, строго говоря, есть наблюдение за кем-либо или чем-либо; он не исключает эпизодического (вынужденного) вторжения соответствующего должностного лица (прокурора) в сферу уголовно-процессуальных отношений (например, при выявлении правонарушений). Другое дело — внесистемное управление. Внесистемное в том смысле, что прокурор принуждается к управлению людьми, работающими в другом ведомстве (например, в МВД). А по смыслу изначально задумывавшегося прокурорского надзора никакими административными полномочиями в отношении к поднадзорным органам и учреждениям (и их должностным лицам) прокуроры не наделялись (!). Поэтому следует четко разграничивать такие понятия, как «уголовное преследование», «руководство уголовным преследованием» и «прокурорский надзор».
Литература
1. Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М.: Наука, 1968. Т. 1. 2. Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. 3. Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Правоохранительные органы. М., 2002. 4. Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. N 1. 5. Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Российский прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2001. 6. Герасимов С. И., Рябцев В. П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ, 2000. 7. Рябцев В. П. Научные основы организации и управления в органах прокуратуры // Вопросы теории управления в органах прокуратуры: Сб. науч. трудов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1997. 8. Вопросы совершенствования организации работы в прокуратуре: Материалы НПК прокуратуры Иркутской области. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство, 1976. 9. Уголовный процесс: Учебник / А. С. Александров, Н. Н. Ковтун, М. П. Поляков, С. П. Сереброва; науч. ред. В. Т. Томин. М.: Юрайт-Издат, 2003. 10. Управление персоналом организации: Учебник / Под ред. А. Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 1997. 11. Шалумов М. С. Функции прокуратуры // Государство и право. 1995. N 6. 12. Точиловский В. Н. О концепции прокурорской власти: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1990. N 9. 13. Клочков В. В., Скворцов К. Ф., Михайлов А. И. Выступления на «круглом столе» // Государство и право. 1994. N 5; Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральном прокуроре РФ, 2002. 14. Балашов А. Н. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений: Дис. … д-ра юрид. наук. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров прокуратуры СССР, 1990.
