(Жидких А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 6)
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОВОМ РАЗВИТИИ РОССИИ <*>
А. А. ЖИДКИХ
——————————— <*> Zhidkikh A. A. Role of the procurature in the legal development of Russia.
Жидких А. А., заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье освещается реализация надзорной и иных функций прокуратуры с целью обеспечения законности, выявления и устранения пробелов в формировании правовой системы Российской Федерации. Обосновывается вклад в решение этой задачи участия прокуроров в правотворческой деятельности. Раскрывается значение для реализации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ. Отмечается роль мониторинга состояния законности, а также рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры обращений граждан и организаций, правового просвещения в исполнении правовых норм и выявления пробелов правового регулирования. Раскрывается обеспечение законности посредством участия прокуроров в рассмотрении дел судами, осуществления ими уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Ключевые слова: правовое развитие России, функции прокуратуры, обеспечение законности, исполнение законов, выявление и устранение пробелов в правовом регулировании.
The article shows realization of supervising and other functions of procurature aimed at securing legitimacy, detection and elimination of lacunas in formation of legal system of the Russian Federation. The authors substantiate the contribution into solution of this problem of participation of procurators in law-making activity, reveal the importance of international-law cooperation of the General Procurature of the RF for realization of universally accepted principles and norms of international law and international agreements; note the role monitoring of the state of legitimacy and consideration and solution by the agencies of the procurature of appeals of citizens and organizations, legal education in execution of legal norms and detection of lacunas of legal regulation; reveal securing legitimacy by participation of procurators in consideration of the cases by the courts, execution of criminal prosecution and coordination of activity of law-enforcement agencies in the struggle with criminality.
Key words: legal development of Russia, functions of procurature, securing legitimacy, execution of laws, detection and elimination of lacunas in legal regulation.
Экономическое, социальное и политическое развитие Российской Федерации нуждается в надлежащем правовом обеспечении. Значение этого фактора существенно повышается в правовом государстве, которым наша страна провозглашена в Конституции РФ (ст. 1). В таком государстве все решения и действия его органов, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права. Однако формирование системы права России сталкивается со значительными проблемами. Издаваемые правовые акты зачастую противоречат нормам более высокой юридической силы. Например, в 2009 г. прокурорами выявлено 433,8 тыс. незаконных правовых актов, что на 6,5% больше, чем в предшествующем году <1>. Наряду с этим в правовом регулировании общественных отношений имеются многочисленные пробелы. В результате действующее законодательство Российской Федерации приобретает хаотичный характер <2>. ——————————— <1> Отчет о работе прокурора. 2009. <2> См.: Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. N 6.
Между тем в правовом развитии Российской Федерации неуклонно возрастает роль законности и исполнения правовых норм. Причем законность заключается прежде всего в эффективной реализации положений Конституции РФ и федерального законодательства. Важным гарантом решения этой задачи служат органы прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <3> (в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ <4>) этот институт государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (ст. 1). При этом обеспечивается законность правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными поднадзорными прокуратуре структурами. Так, в 2009 г. прокурорами принесено более 420 тыс. протестов на незаконные правовые акты, в результате чего их отменено и изменено почти 398,4 тыс. <5>. ——————————— <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366. <4> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <5> Отчет о работе прокурора. 2009.
В последние годы не менее действенными средствами укрепления законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике становятся иные функции прокуратуры. Важно отметить, что осуществление их подчинено достижению основной цели этого государственного института — обеспечению законности и правопорядка. На предупреждение нарушений законов и выявление пробелов в правовом регулировании, препятствующих исполнению конституционных и законодательных норм, направлено участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Эта функция активно осуществляется прокурорами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. К примеру, в 2009 г. Генеральной прокуратурой РФ разработано 12 инициативных законопроектов, направленных на совершенствование законодательства. Одновременно подготовлено 1046 правовых заключений, в т. ч. по проектам федеральных законов — 880, указов Президента РФ и постановлениям Правительства России — 266. Прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, специализированные прокуроры вносят предложения о принятии, изменении, дополнении и отмене правовых норм, участвуют в рабочих группах органов представительной и исполнительной власти по подготовке необходимых правовых актов, разрабатывают их в инициативном порядке, дают правовую оценку поступающим проектам правовых актов, принимают участие с этой целью в заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обращаются к главам регионов и муниципальных образований для предотвращения вступления в силу правовых предписаний, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Показательно в связи с этим, что 73 прокурора субъектов Российской Федерации в настоящее время наделены правом законодательной инициативы. Используя такое правомочие, они внесли в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 г. 310 проектов законов (за 2008 г. — около 200). По ним принят 251 законодательный и иной нормативный правовой акт, 21 законопроект находится на рассмотрении, 27 — в первом или во втором чтении. В ряде субъектов Российской Федерации (Республика Ингушетия, Псковская область, Ханты-Мансийский автономный округ) практически все горрайпрокуроры обладают правом нормотворческой инициативы в представительных органах местного самоуправления, которое широко применяют с целью укрепления правопорядка, а также социальной защиты малообеспеченных и иных категорий граждан <6>. ——————————— <6> О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры (2009 год): Информационно-аналитический доклад. Часть III. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009.
Не менее значимо для обеспечения законности осуществление прокурорами антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, чем устраняются серьезные изъяны при разработке и препятствия надлежащему исполнению норм права. Так, в 2009 г. органами прокуратуры выявлено свыше 36,5 тыс. нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, из которых более 29,8 тыс. противоречат федеральному законодательству. В результате предпринятых прокурорами усилий устранены такие нарушения более чем в 31,6 тыс. нормативных правовых актов (почти 86,5% от числа выявленных). Реализация общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в нашей стране обеспечивается в том числе международно-правовым сотрудничеством Генеральной прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств и международными организациями. Например, в 2009 г. представители прокуратуры участвовали в 40 мероприятиях, посвященных разработке, заключению и применению международно-правовых документов. Одновременно подготовлены заключения по проектам 87 международных договоров и 32 законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о международном сотрудничестве. Помимо этого, разработано 34 и подписано 9 межведомственных соглашений о взаимодействии Генеральной прокуратуры РФ с прокуратурами и органами юстиции зарубежных стран. В стадии проработки с иностранными партнерами находятся 27 таких международных договоров <7>. ——————————— <7> Там же.
Повышению эффективности правотворчества и правоприменительной практики способствует проведение органами прокуратуры мониторинга состояния законности в этих сферах общественных отношений. Такая деятельность заключается в постоянном сборе, анализе и оценке сведений о соответствии Конституции РФ и федеральному законодательству разрабатываемых и принятых правовых актов и об исполнении законов. Это позволяет своевременно принимать меры прокурорского реагирования для предотвращения издания и прекращения действия противоречащих законам правовых норм. В то же время прокуроры оперативно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о недостатках правотворческого и правоприменительного процессов. Кроме того, в ходе мониторинга выявляются пробелы правового регулирования, затрудняющие реализацию конституционных и правовых положений. Используя результаты мониторинга, органы прокуратуры вносят субъектам правотворчества и правоприменителям обоснованные предложения о проведении мероприятий по соблюдению законности и реализации законов. Следует заметить и то, что в формирующейся общегосударственной системе правового мониторинга прокуратура занимает особое место, обеспечивая законность в формировании и исполнении всех отраслей права. Одновременно прокуроры осуществляют тесное взаимодействие с иными участниками правового мониторинга, включая институты гражданского общества. Важным источником сведений о нарушениях законов и потребности в правовой регламентации общественных отношений является рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры обращений граждан и организаций. В них излагается мнение о состоянии законности и реализации законов, а также вносятся достаточно обоснованные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Такие обращения являются основным средством реализации гражданами их прав и свобод в публично-правовой сфере <8>. При этом необходимая для укрепления законности информация содержится не только в предложениях правотворческого характера, но и в направляемых прокурорам заявлениях и жалобах. Например, в 2009 г. органами прокуратуры рассмотрено более миллиона таких обращений, из которых свыше 281 тыс. удовлетворено, что на 65,6% больше, чем в предыдущем году <9>. ——————————— <8> См.: Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3. <9> Отчет о работе прокурора. 2009.
В немалой степени соблюдению Конституции РФ и исполнению законов содействует проведение органами прокуратуры правового просвещения. В Приказе Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. N 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» <10> подчеркивается, что в деле привития гражданам уважения к закону, преодоления правового нигилизма необходимо максимально использовать весь потенциал прокуратуры. В связи с этим прокуроры осуществляют как общее (обучение правовым знаниям, пропаганда права, правовое консультирование населения в целом), так и специальное (выполнение такой деятельности применительно к несовершеннолетним, подлежащим призыву на военную службу, находящимся в исправительных учреждениях, и иным отдельным категориям лиц) правовое просвещение. Причем активно используются все имеющиеся возможности распространения правовых знаний: выступления перед гражданами с чтением лекций и докладов, проведение бесед, тематических вечеров и вечеров вопросов и ответов, недель, декад и месячников правовых знаний по месту жительства и работы. С целью правовой пропаганды органы прокуратуры размещают большое количество материалов в средствах массовой информации и сети Интернет. Например, на официальных интернет-сайтах 57 прокуратур субъектов Российской Федерации открыты специализированные разделы по правовому просвещению граждан, где они могут получить ответы на интересующие их вопросы. В остальных регионах общение ведется через интернет-приемные прокуроров. В региональных и местных печатных средствах массовой информации открыты тематические блоки по вопросам разъяснения законодательства. При участии прокуратур субъектов Российской Федерации созданы телевизионные передачи по вопросам разъяснения законодательства. В ряде прокуратур организованы телефонные прямые линии по вопросам разъяснения законодательства. Представители органов прокуратуры участвуют в многочисленных мероприятиях, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления, научными и образовательными учреждениями, общественными объединениями и иными организациями. Значительное распространение получает содействие прокурорскими работниками правовому консультированию граждан, осуществляемому так называемыми юридическими клиниками, которые создаются при высших юридических образовательных заведениях. Существенное значение имеет разъяснение прокурорами норм права в предостережениях о недопустимости нарушения законов и представлениях об их устранении, протестах на незаконные правовые акты, в ходе участия в судебных разбирательствах, обсуждения органами власти представлений об устранении способствующих правонарушениям обстоятельств <11>. ——————————— <10> Законность. 2008. N 10. <11> Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению граждан: методические рекомендации. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010.
К сожалению, принесение прокурорами протестов на незаконные правовые акты не всегда влечет приведение их в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. К тому же представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления иногда оставляют без внимания представления прокуроров, связанные с непринятием нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Однако сила прокурорского воздействия состоит и в том, что прокурор при отклонении его акта реагирования может обратиться в суд и, добившись в судебном порядке удовлетворения своего требования, восстановить законность <12>. Поэтому важную роль в обеспечении законности и восполнении пробелов правового регулирования играет участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Ими направляется в конституционные суды, суды общей юрисдикции и арбитражные суды большое число заявлений об оспаривании незаконных правовых актов и бездействия органов представительной и исполнительной власти, выражающегося в непринятии правовых актов, предусмотренных федеральным законодательством. Например, в 2009 г. прокурорами оспорено более 2,5 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в результате чего 2,4 тыс. из них приведено в соответствие с федеральным законодательством <13>. ——————————— <12> См.: Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства // Законность. 2003. N 9. С. 26. <13> О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры (2009 г): информационно-аналитический доклад. Ч. II. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009.
Пресечение наиболее общественно опасных нарушений и неисполнения законов обеспечивает осуществляемое органами прокуратуры уголовное преследование. Так, в 2009 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении судами первой инстанции почти 987,6 тыс. уголовных дел. В отношении 76,2% подсудимых вынесены решения по существу. В то же время прокуроры участвовали в кассационной проверке 4,6 тыс. уголовных дел (на 240 дел больше, чем в 2008 г.). По итогам рассмотрения жалоб и обращений на вступившие в законную силу судебные решения внесено 342 надзорных представления, из которых более 90% удовлетворено. На обеспечение законности направлена и координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Одной из эффективных форм такой работы прокуроров является подготовка совместных со структурами охраны правопорядка организационно-распорядительных актов, формирующих правовую основу их деятельности. Например, в 2009 г. издано свыше 6 тыс. таких документов (приказов, указаний и т. п.). Осуществляется согласованная разработка законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия криминальным правонарушениям. Тем самым участие прокуратуры в правовом развитии Российской Федерации активно осуществляется по всем основным направлениям: информационно-аналитическому (мониторинг состояния законности в правотворчестве и правоприменении, рассмотрение и разрешение обращений граждан и организаций), правоподготовительному (участие в правотворчестве, международно-правовое сотрудничество) и правокоррекционному (надзор, участие в рассмотрении дел судами). Изложенное свидетельствует, что прокуратура играет важную и незаменимую роль в правовом обеспечении проводимых в нашей стране социально-экономических и политико-правовых преобразований, обеспечивая соблюдение в этом процессе норм Конституции РФ и исполнение федерального законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, а также выявление потребности в правовом регулировании наиболее значимых общественных отношений и устранение его пробелов.
