ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
М. ГАДИЯТОВА
Гадиятова М., кандидат юридических наук, старший преподаватель Уральской государственной юридической академии (УрГЮА).
Изменения Гражданского процессуального кодекса, внесенные ФЗ от 5 апреля 2009 г., непосредственно затронули правовой статус прокурора в гражданском процессе и позволили по-новому взглянуть на функцию участия прокуратуры в судопроизводстве.
В соответствии с указанными нововведениями прокурор наделен правом подачи иска в случаях обращения к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. В чем сущность указанных изменений, позволяющих говорить о существенном изменении полномочий прокурора в гражданском процессе? Первое. Характер указанных преобразований, безусловно, позволяет говорить о расширении оснований участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав граждан. До настоящего времени защита прокурором прав, свобод и законных интересов граждан осуществлялась только в случаях, когда граждане по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могли сами обратиться в суд, что свидетельствовало об ограничительном праве граждан на защиту их прав российской прокуратурой. Несмотря на то, что защита интересов граждан является основной целью деятельности прокуратуры, де-факто прокурор обладал правом обращаться в суд только в защиту незначительного круга граждан, что не решало проблему доступности судебной защиты. При этом при обращении с заявлением прокурор должен был указывать причины, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд и, в случае недостаточной аргументации указанных доводов, правом суда было отказать в принятии иска. Произошедшие перемены не изменили порядка защиты этих категорий граждан, однако сместили акцент в защите частных интересов на совокупность конституционных прав и свобод, а также правоотношений, при реализации которых наиболее часто выявляются нарушения закона. Так, прокурор вправе обращаться с иском в защиту прав граждан на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, материнство и отцовство. В этом случае он вправе обратиться в суд при условии, что нарушение затрагивает перечисленные права и в прокуратуру поступила просьба лица о такой защите. Примечательно, что субъектом принятия решения о возможности предъявления иска прокурором является уже не суд, а сам прокурор. Обязанность же суда оценить, относятся ли нарушенные права лица, чье материальное право нарушено, к правам, перечисленным в ст. 45 ГПК. С одной стороны, указанные изменения положительны, так как относят рассмотрение вопроса о реализации права на подачу иска на усмотрение прокурора, который вправе принять решение, исходя из характера правонарушения, загруженности отдельных органов прокуратуры, личных обстоятельств лица, чьи права нарушены, и других факторов, и практически лишает суд возможности отказа в принятии искового заявления ввиду неуважительности причин, по которым гражданин не может лично поддерживать свои исковые требования. С другой стороны, проблемой может стать кадровое обеспечение прокуратуры. Не секрет, что столь широкие предоставленные прокуратуре полномочия значительно увеличат объем работы, в первую очередь, районных прокуратур, результатом чего станет дилемма увеличения штатной численности работников или ограничения числа предъявляемых прокурором исков ввиду загруженности прокуратуры. Наконец, следует обратить внимание на то, что законодатель определил основания предъявления иска прокурором исходя не из категорий гражданских дел, а из правоотношений, субъективных прав, подлежащих правовой защите (право на образование, социальное обеспечение, материнство и др.). Следовательно, несмотря на исчерпывающий перечень таких правоотношений (ч. 1 ст. 45 ГПК), количество следующих из них категорий гражданских дел необозримо велико. В связи с этим полагаем, что в целях оптимизации работы прокуратуры приказом Генерального прокурора должны быть предусмотрены приоритетные категории дел, по которым обращение с иском в защиту граждан будет не правом, а обязанностью прокуратуры. Второе. Изменения гражданского процессуального законодательства в части расширения полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве играют значительную роль не только в практике деятельности прокуратуры по участию в рассмотрении дел судами, но и в науке прокурорского надзора и гражданского процесса. Традиционно проблема ограниченного правового статуса прокурора в защите частных интересов в современном гражданском процессе связана с расширением принципа диспозитивности, являющегося одним из элементов системы принципов гражданского судопроизводства <1>. В современной науке гражданского процесса под указанным принципом понимается «основополагающая идея, выражающая свободу субъективно заинтересованного лица определять формы и способы защиты нарушенного права или охраняемого интереса, предмет судебного рассмотрения, а также судьбу предмета спора и судьбу процесса в различных процессуальных правоприменительных циклах цивилистического процесса» <2>. ——————————— <1> Семенов В. М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., 1982. С. 84. <2> Плешанов А. Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и практики. М., 2002. С. 94.
В настоящее время содержание этого принципа предельно расширено. В качестве составляющих диспозитивного начала, раскрывающих его содержание и функциональную роль в сфере гражданской юрисдикции, рассматриваются: идея повышения активности самих сторон в процессе защиты права, их ответственности за свои действия; идея «многоформия судебных процедур», направленных на достижение оперативности процесса путем упрощения процессуальной формы, а также идея дифференциации судебных процедур, при которой достигается возможность выбора одной из нескольких альтернативных процедур <3>. Уменьшение активности суда и прокурора, активизация личной инициативы в целях защиты прав и законных интересов, обеспечение свободы личности в гражданском процессе путем ограничения государственного вмешательства в частноправовые интересы стало одним из важнейших направлений современного гражданского процессуального законодательства. В связи с этим правовое положение прокурора в гражданском процессе подверглось острой критике и переоценке. По мнению многих ученых, приоритет частноправового интереса требует резко ограничить участие прокурора в гражданском процессе <4>. Именно этот путь избрал законодатель при определении роли прокурора при принятии ГПК РФ. В результате чего прокурор не только лишился возможности защищать права граждан в процессе, за исключением ограниченной категории лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд, но были ограничены также надзорные полномочия прокурора, так как право на обращение в суд является гарантией реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Так, по результатам выявления нарушений трудового законодательства прокурор не обладал правом на обращение с иском в защиту интересов работников, так как, во-первых, трудовой коллектив работников не является неопределенным кругом лиц, а во-вторых, прокурор мог обратиться в защиту интересов отдельного работника по его просьбе только в случае, если указанный гражданин самостоятельно не может реализовать свое право на судебную защиту. Таким образом, расширение принципа диспозитивности, защиты частноправового интереса на практике выразилось в ее ограничении. ——————————— <3> Там же. С. 224 — 228. <4> См., напр.: Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 214; Борисова Е. А. Апелляция в гражданском и арбитражном процессе. М., 1997. С. 73.
Изменения ГПК свидетельствуют о принципиально новом подходе законодателя к роли прокуратуры в развитии принципа диспозитивности, при которой приоритет отдается не ограничению полномочий прокурора в защите частных интересов, а просьбе самого лица, чье право нарушено, о защите прокурором его прав и законных интересов. Так, при обращении прокурора с иском в защиту жилищных, трудовых, социальных и других предусмотренных законом прав граждан прокурор обязан предоставить суду письменную просьбу гражданина о защите его нарушенных прав в суде. Таким образом, необходимо говорить об изменении трактовки принципа диспозитивности в гражданском процессе, который в условиях российской действительности получает собственное развитие. Обращение прокурора с иском в защиту частных интересов ни в коем случае не ограничивает волеизъявление граждан на инициирование процесса, а является результатом объективных причин: имущественного расслоения граждан, высоких затрат на адвокатов, отсутствия обязанности прокурора по уплате государственной пошлины. В связи с этим полагаем, что реализация рассматриваемого принципа связана не с установлением ограничений в праве государственных органов и других лиц обращаться с исками в защиту прав граждан, а с созданием условий для реализации гражданами права на судебную защиту, а также множества механизмов защиты их нарушенных прав. Прокуратура в этом случае является одним из таких механизмов защиты прав граждан в гражданском судопроизводстве и, таким образом, одним из способов обеспечения принципа диспозитивности. Третье. Изменения ГПК в части инициирования прокурором процесса в защиту прав граждан внесли коррективы в полномочия прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. До настоящего времени прокурор обладал широким кругом полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, обращаясь в защиту неопределенного круга лиц. Однако защита ненормативных правовых актов лежала в плоскости частноправовых интересов и, как следствие, была возможна лишь в случаях, когда гражданин самостоятельно не мог защитить свои права в суде. Указанные положения были серьезным препятствием на пути прокурора в оспаривании не только локальных правовых актов предприятий, организаций, затрагивающих интересы значительного числа граждан (трудового коллектива), но и нормативных правовых актов с пороками их принятия (несоблюдения требования по опубликованию и др.). В настоящий момент прокурор обладает правом совершения указанных действий при условии, что акты затрагивают права граждан на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, и в прокуратуру поступила просьба граждан об осуществлении такой защиты. Таким образом, необходимо заключить, что корректировка гражданского процессуального законодательства существенно изменила правовой статус прокурора в сфере защиты им частноправовых интересов. Произошедшие перемены сместили акцент в защите частных интересов с категорий граждан, которые подлежат защите, на конституционные права и свободы, в реализации которых наиболее часто выявляются нарушения закона: право на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. Наконец, расширение права прокурора на обращение в суд в защиту частных интересов дополняет полномочия прокурора в гражданском процессе правом на оспаривание ненормативных правовых актов при наличии просьбы лица, чье право нарушено изданием такого акта.
