(Афанасьев С. Ф., Борисова В. Ф.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2012, N 9)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ С ЦЕЛЬЮ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ДРУГИХ ЛИЦ <*>
С. Ф. АФАНАСЬЕВ, В. Ф. БОРИСОВА
——————————— <*> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Судебная политика в современной России» (проект 11-03-00349а).
Афанасьев Сергей Федорович, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процесса Саратовской государственной юридической академии, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН.
Борисова Виктория Федоровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Саратовской государственной юридической академии.
Статья посвящена проблемам реализации инициативной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Some problems of participation of the public prosecutor in civil legal proceedings for the purpose of protection of the rights and legitimate interests of other persons S. F. Afanasyev, V. F. Borisova
Afanasyev Sergey Fedorovitch, doctor of laws, professor of the civil procedure department of Saratov state law academy, senior science officer of Saratov branch of Institute of state and law of Russian academy of science.
Borisova Viktoriya Fedorovna, candidate of laws, associate professor of the civil procedure department of Saratov state law academy.
Present article is devoted problems of realisation of the initiative form of participation of the public prosecutor in civil legal proceedings.
Key words: court; legal proceedings; the legal policy; justice; the public prosecutor.
В контексте проводимой в России судебно-правовой политики проблема участия прокурора в гражданском судопроизводстве остается по-прежнему актуальной, несмотря на попытки законодателя стабилизировать правовое положение этого субъекта гражданских процессуальных правоотношений. Не проводя глубокий исторический экскурс, отметим, что ГПК РСФСР 1964 г. не ограничивал прокурора в праве на предъявление иска ни по одной категории гражданских дел. С принятием ГПК РФ обращение прокурора в суд в защиту прав и законных интересов других лиц было обусловлено невозможностью подачи искового заявления гражданином по состоянию здоровья, в силу возраста, недееспособности, других уважительных причин. Данная новелла как отвечающая принципу диспозитивности и препятствующая вмешательству прокурора в частноправовые отношения граждан была воспринята правоведами позитивно <1>. Между тем отсутствие в законодательстве четких критериев невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд стало почвой для широкого судейского усмотрения при разрешении вопроса о принятии заявления прокурора к производству. Распространение судебной практики отказов в возбуждении гражданского судопроизводства на основании ст. 134 ГПК РФ в связи с недоказанностью прокурором уважительности причин, препятствующих предъявлению искового заявления лицом от своего имени, привело к снижению гарантий соблюдения социальных прав. ——————————— <1> См.: Маслова Т. М. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 16; Викут М. А. О процессуальных формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве // Вестник СГАП. 1998. N 1. С. 69.
На базе анализа статистических сведений констатировалось неудовлетворительное состояние законности в сфере защиты социальных прав и свобод. Так, в 2007 г. выявлено 1,3 млн. нарушений конституционных прав граждан, что на 7,8% превысило те же показатели в 2006 г. <2>. Вместе с тем исковую форму участия прокурора в гражданском судопроизводстве нельзя было признать эффективным процессуальным ненадзорным средством прокурорского реагирования на подобного рода нарушения. Назрела настоятельная необходимость реформирования гражданского процессуального законодательства в области правового регулирования функций прокурора. Идея о расширении полномочий прокурора в интересах социально не защищенных групп лиц прозвучала и на страницах юридической печати <3>. ——————————— <2> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры за 2007 год: Информационно-аналитический доклад. Часть 1. М.: Академия Генпрокуратуры РФ. Научно-исследовательский институт, 2008. С. 5 — 6. <3> См.: Простова В. М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1. С. 46.
В описанных обстоятельствах в 2009 г. ст. 45 ГПК РФ дополнилась положением, предоставляющим прокурорам право по просьбе граждан обращаться в суд с требованиями о восстановлении нарушенных социальных прав в различных сферах жизнедеятельности. Таким образом, как указывает М. Гадиятова, акцент в защите частных интересов конкретных категорий граждан сместился на конституционные права и свободы, такие, как право на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. При этом обращение прокурора с иском ни в коем случае не ограничивает волеизъявление граждан на инициирование процесса, а является результатом объективных причин: имущественного расслоения общества, высокой стоимости услуг адвоката и др. <4>, и, соответственно, не нарушает право на судебную защиту <5>. В науке принятая мера расценена в качестве антикризисной как не позволяющая человеку остаться один на один со своими проблемами <6>. ——————————— <4> См.: Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. N 11. С. 46. <5> См.: Грось Л. А. Анализируем практику участия прокурора в гражданском деле в суде общей юрисдикции // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 4. С. 45. <6> См.: Гущин В. З. Формы участия прокурора в гражданском процессе // Современное право. 2009. N 12. С. 109.
Вместе с тем некоторые ученые предлагают не останавливаться на достигнутом. Например, А. В. Гришин считает целесообразным наделить прокурора правом на обращение в суд с заявлением во всех случаях, требующих защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, независимо от наличия таких прав у самих несовершеннолетних или их законных представителей <7>. Не оценивая критично подобного рода высказывания, оговоримся, что роль прокурора должна отвечать критерию сбалансированности частных и публичных начал при рассмотрении цивилистических дел <8>. ——————————— <7> См.: Гришин А. В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15. <8> См.: Курочкин С. А. Частные и публичные начала в цивилистическом процессе. М., 2012. С. 251 — 252.
Исследуя инициативную форму участия прокурора в гражданском судопроизводстве, следует отметить, что теоретики и практики не пришли к общему знаменателю относительно его процессуального статуса. В этом направлении по-прежнему существуют две основные позиции. Согласно первой позиции прокурор выступает истцом в процессуальном смысле <9>, исходя из второй точки зрения, прокурора нельзя отождествлять с другими лицами, участвующими в деле, в силу выполняемых им функций <10>. Так или иначе обращение прокурора в суд связано с некоторыми правоприменительными нюансами. ——————————— <9> См.: Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3. С. 11. <10> См.: Гуреева О. А. Проблемы определения правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 8. С. 17.
В первую очередь целесообразно обсудить вопрос правоспособности прокурора в гражданском судопроизводстве, которую иногда именуют специальной правоспособностью <11>. В аспекте ст. 134 ГПК РФ имеет значение выявление в рамках специальной правоспособности наличия права на обращение в суд у представителя государственного органа, органа местного самоуправления, организации или гражданина в защиту прав и интересов другого лица. Правоспособность прокурора возникает с момента назначения его на должность и утрачивается с прекращением полномочий в этой должности <12>. Причем назначение прокурора на должность оформляется приказом о приеме на работу в качестве такового и не определяется моментом аттестации, когда прокурорскому работнику присваивается классный чин. ——————————— <11> См.: Гусев В. Г. Гражданская процессуальная правоспособность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1996. С. 10. <12> См.: Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций / О. А. Бахарева, Т. П. Ерохина; Под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. С. 28 — 29.
Здесь важно сделать акцент на том, что понятие «прокурор», часто используемое как в законодательстве, так и в научных источниках, представляет собой обобщенную правовую категорию. Ее трактовка содержится в ст. 54 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор — это Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции <13>. ——————————— <13> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Заявление в суд может подать не именно прокурор района, города или области, а иной работник органов прокуратуры — заместитель прокурора, помощник (старший помощник) прокурора, прокурор (старший прокурор) отдела и управлений по поручению руководителей органов прокуратуры <14>. Это правило нашло отражение в Приказе Генеральной прокуратуры от 26 апреля 2012 г., который предписывает в судебных заседаниях участвовать представителям прокуратур соответствующего уровня, военных и иных специализированных прокуратур по месту нахождения суда, рассматривающего дело <15>. В то же время в судебной практике высказывается суждение о том, что исковое заявление как акт прокурорского надзора должно исходить непосредственно от прокурора соответствующего уровня. Право на возбуждение гражданского судопроизводства связано с управленческим составом прокуратуры, в который помощники прокурора не входят. Следуя этой логике, помощник прокурора не может подписывать исковые заявления <16>. ——————————— <14> См.: Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций. С. 60. <15> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС «КонсультантПлюс». <16> См.: Обобщение судебной практики Виноградовского районного суда Архангельской области по рассмотрению гражданских дел с участием прокурора. 23 марта 2011 г. // URL: http:// vinogsud. arh. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;=249.
Особого внимания заслуживает порядок оформления полномочий прокурора, если гражданское судопроизводство возбуждено по иску прокурора, юрисдикция которого не совпадает с юрисдикцией суда. В судебной практике можно встретить случаи, когда для этого использовались доверенность и поручение на ведение дела в суде. Так, по гражданскому делу по иску прокурора Октябрьского района г. Архангельска в защиту интересов неопределенного круга лиц к ООО «Конан» о признании незаконной деятельности, обязании прекратить деятельность по организации и проведению азартных игр прокурору Шенкурского района было направлено поручение участвовать в судебном заседании. Поручение мотивировалось значительным удалением Шенкурского района от места нахождения прокуратуры Октябрьского района г. Архангельска и занятостью оперативных работников. В другом деле по аналогичному иску прокурора Ломоносовского района г. Архангельска к ООО «Конан» имелись письменная просьба к прокурору Шенкурского района принять участие в рассмотрении дела и доверенность на представление интересов в суде. В обоих случаях прокуроры, предъявившие иски, были уведомлены судом о времени и месте рассмотрения дела. Вместе с тем при проведении обобщения практики участия прокурора в гражданском судопроизводстве отмечалось, что прокуроры, участвующие в деле, в силу своего статуса, определенного Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», имеют общественный, государственный интерес к исходу дела, доверенность не может являться связующим элементом для должностных лиц прокуратуры <17>. ——————————— <17> См.: Там же.
Отсутствие единого подхода к разрешению данной проблемы явилось поводом для дачи разъяснений со стороны Генеральной прокуратуры, согласно которым прокурору города (района), предъявившему иск (заявление) в суд, территориально расположенный в другом субъекте Российской Федерации, для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного дела требуется обращаться к вышестоящему прокурору. Прокурор субъекта Российской Федерации в случае принятия решения о необходимости привлечения к участию в деле прокурора города (района), находящегося в подчинении другого прокурора субъекта Российской Федерации, обязан заблаговременно извещать последнего соответствующим письмом с одновременным направлением копий представленных в суд материалов. Прокурору, получившему указанное извещение, надлежит обеспечивать участие представителя органов прокуратуры в процессе рассмотрения дела судом <18>. ——————————— <18> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС «КонсультантПлюс».
Отдельно остановимся на проблеме установления уважительности причин невозможности подачи искового заявления гражданином в суд. Как отмечается, ни один нормативный и даже медицинский акт не содержит понятий «состояние здоровья», «тяжелая болезнь», «стойкое расстройство здоровья» <19>. Статья 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <20> дает определение понятия «инвалид»: это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Однако ГПК не ограничивает круг лиц, по состоянию здоровья не могущих обратиться в суд, инвалидами, поэтому в правоведении высказано предложение о применении в практике классификации основных видов нарушений функций организма. К ним относятся нарушения: психических функций (восприятия, внимания, памяти, мышления); языковых и речевых функций (устной и письменной); сенсорных функций (зрения, слуха, обоняния, осязания); статодинамической функции (двигательных функций); функций кровообращения, дыхания, пищеварения; а также нарушения, обусловленные физическим уродством <21>. Кроме того, считает О. Фирсова, обращение прокурора в интересах гражданина целесообразно и в случаях, когда состояние здоровья последнего хотя и стабильно в настоящий момент, но связанные с самостоятельным обращением в суд психоэмоциональные и физические нагрузки спровоцируют ухудшение самочувствия. Так, воздействие вредных для здоровья факторов противопоказано при беременности, сердечно-сосудистых заболеваниях и др. <22>. Позиция автора, безусловно, интересна. Но она свидетельствует о том, что достаточно большой контингент граждан нуждается в оказании помощи со стороны прокурора по реализации права на обращение за судебной защитой. Каким же образом определить, обусловливает ли состояние здоровья конкретного лица невозможность предъявить заявление в своих интересах? ——————————— <19> См.: Фирсова О. Состояние здоровья как обоснование предъявления иска прокурором // Законность. 2007. N 2. С. 10. <20> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <21> См.: Фирсова О. Указ. соч. С. 10. <22> См.: Там же.
Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК в заявлении прокурора должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. При этом прокурор обязан представить соответствующие доказательства и приложить копии документов <23>. Таковыми в данной ситуации будут справки медицинских учреждений, информирующие суд о диагнозе лица, в чьих интересах возбуждается производство по делу. Тем не менее за отсутствием установленного перечня заболеваний, служащих основанием невозможности личного обращения в судебные органы, решение вопроса о правомочности действий прокурора по подаче заявления представляется для судьи затруднительным, ведь он не обладает специальными познаниями в области медицины. ——————————— <23> Такое пояснение дано в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. N 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. N 15.
Далее, предположим, что законодатель включает в категорию граждан, не имеющих возможности подать заявления в силу возраста, пожилых людей. Этот вывод вытекает из соотношения понятий «возраст» и «недееспособность». Если исходить из положения п. 1 ст. 21 ГК РФ, гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста. Применение в отношении несовершеннолетних возрастного критерия означало бы дублирование оснований для обращения в суд прокурора, поскольку лицо, не достигшее 18 лет, по общему правилу недееспособно. В то же время отметим, что в ст. 70 ГПК прямо употребляется понятие «старость», не конкретизирующее, но по крайней мере уточняющее возрастные ограничения. А. А. Сергиенко, анализируя изучаемые пробелы в законодательстве, предлагает дополнить перечень оснований для обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав граждан, включив следующие: инвалидность, несовершеннолетие, пенсионный возраст, тяжелое материальное положение и др. <24>. ——————————— <24> См.: Сергиенко А. А. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
Что касается иных уважительных причин, по которым лицо само не может обратиться в суд, то под ними понимают случаи, когда родители, усыновители, опекуны, попечители, органы исполнительной власти уклоняются от защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных, безвестно отсутствующих лиц <25>. На наш взгляд, подобная интерпретация сужает круг уважительных причин невозможности подачи заявления лично и перекликается с критерием недееспособности. ——————————— <25> См.: Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций. С. 25.
Между тем многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд. Например, предъявляя иск в интересах К., прокурор посчитал, что к уважительным причинам, по которым истец не может самостоятельно обратиться в суд, относится отбывание истцом наказания в местах лишения свободы, а также то, что истец не обладает специальными познаниями в области юриспруденции. Как следствие, К. не имеет возможности подготовить исковое заявление, отвечающее требованиям гражданского процессуального законодательства. Учитывая право К. вести дела через представителя (ч. 1 ст. 48 ГПК РФ), уважительность приведенной прокурором причины можно подвергнуть сомнению. В то же время предъявляемый иск нацелен на обеспечение права на жилище, от К. в адрес прокуратуры Шенкурского района было направлено соответствующее заявление о защите жилищных прав, поэтому более корректно в качестве основания обращения прокурора с иском в суд выглядело бы указание на наличие обращения гражданина в защиту права на жилище в муниципальном жилищном фонде <26>. ——————————— <26> См.: Обобщение судебной практики Виноградовского районного суда Архангельской области по рассмотрению гражданских дел с участием прокурора. 23 марта 2011 г. // URL: http:// vinogsud. arh. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;=249.
Приведенный случай показателен тем, что иллюстрирует значение правильной юридической квалификации конкретной правовой ситуации. Помимо гарантии судебной защиты права на жилище при условии обращения гражданина к прокурору последний вправе предъявить исковое заявление в защиту социальных прав в сфере трудовых отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты; охраны здоровья; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования (ст. 45 ГПК РФ). При этом в заявлении прокурора должно содержаться указание на обращение гражданина к прокурору. Как пояснил Конституционный Суд РФ, положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ во взаимосвязи с положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не предполагают возможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав и свобод граждан. Такое решение принимается им по результатам всесторонней проверки обращения гражданина <27>. К неопределенному кругу лиц такое требование не относится. ——————————— <27> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2010 г. N 547-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Соплина Вячеслава Алексеевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Обеспечение социальных прав граждан в сфере трудовых отношений предполагает взыскание начисленной, но не выплаченной заработной платы, которое может производиться в порядке приказного производства. Вместе с тем действующее гражданское процессуальное законодательство прямо не предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением о выдаче судебного приказа по требованиям, названным в ст. 122 ГПК РФ. Однако изучение судебной практики показывает, что прокуроры обращаются с такими заявлениями и мировые судьи удовлетворяют их. По информации судебного участка Виноградовского района Архангельской области, в 2010 г. мировым судьей вынесено около 50 судебных приказов по таким требованиям, заявленным прокурором <28>. Сложившуюся практику следует признать отвечающей интересам государства и общества. ——————————— <28> См.: Обобщение судебной практики Виноградовского районного суда Архангельской области по рассмотрению гражданских дел с участием прокурора. 23 марта 2011 г. // URL: http:// vinogsud. arh. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;=249.
Эффективность функционирования государственного механизма защиты социально незащищенных слоев населения, а также конституционных прав граждан во многом зависит от совершенства правового регулирования полномочий органов, формирующих данный механизм. Органы прокуратуры в этом смысле не исключение. В рамках настоящей статьи исследованы лишь отдельные аспекты, связанные с реализацией права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Между тем ряд вопросов относительно объема прав и обязанностей прокурора при рассмотрении гражданских дел, участия прокурора в процессе для дачи заключения, а также обжалования судебных актов остаются открытыми.
Библиографический список
1. Викут М. А. О процессуальных формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве // Вестник СГАП. 1998. N 1. 2. Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. N 11. 3. Гришин А. В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 4. Грось Л. А. Анализируем практику участия прокурора в гражданском деле в суде общей юрисдикции // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 4. 5. Гуреева О. А. Проблемы определения правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 8. 6. Гусев В. Г. Гражданская процессуальная правоспособность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1996. 7. Гущин В. З. Формы участия прокурора в гражданском процессе // Современное право. 2009. N 12. 8. Курочкин С. А. Частные и публичные начала в цивилистическом процессе. М., 2012. 9. Маслова Т. М. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 10. Простова В. М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1. 11. Сергиенко А. А. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 12. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры за 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 1. М.: Академия Генпрокуратуры РФ. Научно-исследовательский институт, 2008. 13. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций / О. А. Бахарева, Т. П. Ерохина; Под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. 14. Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3.
