ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ВРЕДА В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Е. П. МОТОРИН
Моторин Евгений Павлович, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы.
Исследование практики применения законодательства о возмещении вреда в сфере природопользования свидетельствует об отсутствии правовой концепции расчета убытков, вызванных экологическим правонарушением. Частные и публичные интересы субъектов экологических правоотношений в законодательстве не разграничены. Следствием отсутствия концептуального подхода к решению проблемы защиты экологических интересов субъектов правоотношений в сфере природопользования является низкая эффективность действия института возмещения экологического вреда. В статье предлагается развитие данного института на основе выработки единых критериев расчета убытков, вызванных экологическим правонарушением.
Ключевые слова: экологическое законодательство, правонарушение, ущерб природного объекта, природопользование, охрана окружающей среды.
A study of the practice of the application of legislation about the compensation of harm in the sphere of use of natural resources testifies about the absence of the lawful concept of the calculation of the losses, caused by ecological offense. The particular and public interests of the subjects of ecological juridicial relationships in the legislation are not demarcated. The low effectiveness of the action of the institute of the compensation of ecological harm is the consequence of the absence of conceptual approach to the solution of the problem of the protection of the ecological interests of the subjects of juridicial relationships in the sphere of use of natural resources. In the article the development of this institute on the basis of the production of the united criteria of calculating the losses, caused by ecological offense, is proposed.
Key words: the ecological legislation, an offense, a damage of natural object, wildlife management, preservation of the environment.
В России в подавляющем большинстве регионов экологическая ситуация характеризуется как неблагополучная и имеет тенденцию к ухудшению. Обострение экологических проблем вызывает необходимость усиления правовых средств защиты экологических интересов общества. Важной частью механизма защиты экологических интересов является институт возмещения экологического вреда и восстановления нарушенных прав.
Действующее законодательство предусматривает два способа исчисления убытков, причиненных экологическим правонарушением. Убытки могут быть компенсированы по установленным таксам, на основании утвержденных методик или по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Создание специальных методик обусловлено сложностью исчисления убытков в данной сфере. При определении исковых требований не всегда возможно точно установить характер и объем последствий, вызванных экологическим правонарушением. Оценка убытков в сфере природопользования носит условный характер и осуществляется посредством определения затрат на изучение и освоение других природных объектов либо размера затрат на воспроизводство природных ресурсов, если это возможно.
В соответствии с Методическими указаниями по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденными Госкомэкологии России 6 сентября 1999 г., при исчислении вреда окружающей среде оценке подлежит как прямой, так и косвенный ущерб. Прямой ущерб выражается в негативных изменениях качества того объекта, на который оказывается прямое воздействие в процессе природопользования. Косвенный ущерб — это ущерб, который причинен другому природному объекту вследствие загрязнения природного объекта, находящегося в использовании.
Все разновидности убытков, причиненных нарушением экологического законодательства, являются разновидностью убытков, о которых говорится в ст. 15 ГК РФ. В то же время данные убытки имеют существенные отличия, обусловленные объектом данного правонарушения и характером причиненного вреда.
Особенности экологического вреда по мнению большинства авторов, состоят в следующем. Во-первых, не все убытки, причиненные нарушением экологических норм, проявляются сразу, многие из них носят потенциальный характер. Во-вторых, экологически неблагоприятные последствия, как правило, имеют комплексный характер, т. е. проявляются в негативном воздействии на комплекс взаимосвязанных природных объектов. В связи с этим при заявлении исковых требований не всегда возможно точно определить характер и объем всех причиненных вредных последствий. В-третьих, весьма сложно доказать размер неполученных доходов, вызванных нарушением экологического законодательства [1].
Указанные особенности обусловили необходимость разработки, применительно к некоторым видам природных ресурсов, специальных методик для исчисления убытков, причиненных нарушением экологического законодательства. Разработка методик оценки экологического ущерба основана на применении метода приближенных оценок. Такие оценки необходимы в случаях, когда факт причинения вреда доказан, но невозможно подтвердить размер убытков.
Общая методическая основа исчисления убытков, вызванных экологическим правонарушением, отражена в Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, утвержденных Приказом Госкомэкологии России от 6 сентября 1999 г. [2], которые имеют рекомендательный характер. Данная методика может использоваться по усмотрению сторон в случае отсутствия возможности доказывания ущерба на основе прямых доказательств.
Вопрос о юридических критериях оценки экологического вреда остается открытым. В теоретической литературе примерно до начала 80-х годов было распространено мнение о необходимости использования экономической оценки природных объектов в качестве основы оценки экологического вреда [3]. Теория экономической оценки природных объектов как основы расчета размера экологического вреда не получила единодушного признания. Ряд авторов отрицали необходимость введения экономической (денежной) оценки, отождествляя ее с платностью природопользования, превращением объектов природы в товары, что было недопустимо в условиях исключительной государственной собственности на природные ресурсы. Наиболее аргументированные доводы приводили О. С. Колбасов и Б. Г. Розовский [4].
В современных экономических условиях применение данной теории становится актуальным, но лишь в отношении тех природных объектов, которые включены в гражданский оборот. Необходимость введения экономической оценки природных объектов не вызывает сомнений, что получило закрепление в действующем законодательстве. Проведение экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов предусмотрено ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды». Однако вопрос о критериях такой оценки остается открытым.
Во всем мире признана необходимость учитывать в экономической оценке так называемые невесомые полезности, или внехозяйственные функции природных объектов, а именно биологические (польза, приносимая тишиной, чистым воздухом, разрядкой физического напряжения), эстетические (духовное наслаждение, доставляемое красивым пейзажем) и научные (данные для научных исследований) [5].
Сравнительно-правовое исследование вопросов стоимостной оценки экологического вреда содержится в работах А. Л. Ивановой, которая обосновала применение косвенных методов формирования цены ущерба: метод формирования стоимости ущерба на основании состава расходов на предотвращение вреда окружающей среде, метод учета транспортных издержек (для рекреационных зон), гедонистический метод (применим для оценки ущерба, причиненного недвижимому имуществу, и состоит в оценке ущерба при помощи учета факторов, повышающих цену другого товара). По мнению А. Л. Ивановой, основным недостатком данных методик является их ориентированность на внешнее отношение людей к оценке природных ресурсов без учета их экологического значения [6].
В отечественной практике разработаны три основных методических подхода к экономической оценке ущерба:
— метод прямого счета, базирующийся на сопоставлении затрат на охрану окружающей среды в загрязненном и контрольном районах;
— аналитический метод, основанный на использовании предварительно выведенных математических зависимостей между показателями состояния реципиентов и уровнем загрязнения окружающей среды;
— эмпирический метод, основанный на принципе перенесения на частный исследуемый объект общих закономерностей воздействия ущербообразующих факторов [7].
Отмечается, что оценки ущерба прямым счетом и аналитическим методом чрезвычайно трудоемки, требуют сбора и обработки огромного объема информации, поэтому малопригодны для широкого использования. Они служат, как правило, лишь инструментом для создания теоретической и информационной базы при разработке эмпирической методики определения удельного ущерба. Удельный ущерб может рассчитываться на 1 т выбросов или задаваться при различных концентрациях вредных веществ [8].
Действующие таксы и методики основаны на применении принципа условной оценки затрат на восстановление природного объекта. Нельзя не отметить, что применение действующих такс и методик не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, в особенности при применении крупного экологического вреда, например вызванного аварийными выбросами радиоактивных веществ и другими видами вредных воздействий. Стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать размер взыскания, исчисленного по таксам и методикам.
При рассмотрении дел о возмещении вреда окружающей среде для применения методик расчета убытков суды зачастую требуют также представления нормативного обоснования применения подобных методик [9]. Такое требование обусловлено отсутствием в законодательстве норм, определяющих основания применения, и единых требований к содержанию таких методик.
Применение нормативного метода оценки осуществляется в диспозитивном порядке. Данный метод не может рассматриваться как императивно установленный либо приоритетный по отношению к методу оценки фактических затрат, поскольку такой подход противоречит принципу полного возмещения вреда, который предусмотрен в гражданском (п. 1 ст. 15 ГК РФ) и экологическом законодательстве (ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Использование нормативного метода как альтернативного способа оценки убытков, вызванных загрязнением окружающей среды, предполагает выработку единых правовых критериев такой оценки.
Анализ существующих методик оценки ущерба, вызванного загрязнением природной среды, позволяет выделить следующие основные виды убытков, которые подлежат исчислению на основе соответствующих методик: затраты на изучение объекта загрязнения, прогноз дальнейшего развития этого процесса и выработку решения по ликвидации загрязнения или компенсации его последствий; ущерб, обусловленный ограничением или запретом использования природного объекта, подвергшегося загрязнению (величина такого ущерба складывается из ущерба, который понесет собственник ресурсов (государство) в связи с уменьшением (прекращением) платы за пользование недрами, и затрат, связанных с проведением мероприятий по санации очага загрязнения (при необходимости)); убытки, которые несут природопользователи, эксплуатирующие природный объект, в связи с его загрязнением, включая упущенную выгоду; ущерб другим компонентам окружающей среды (почва, поверхностные воды суши и морские воды, флора и фауна) в связи с загрязнением объекта природопользования, затрудняющим или делающим невозможным использование этих компонентов по заданному назначению; убытки природопользователей в связи с ограничением использования других компонентов окружающей среды из-за загрязнения данного природного объекта [10].
В методиках устанавливается перечень основных видов вреда, который подлежит учету при определении убытков от загрязнения природной среды. Анализ методик оценки различных элементов вреда от загрязнения окружающей среды позволил выделить общие показатели такого вреда, которые, как представляется, должны найти закрепление в ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
При оценке вреда окружающей среде должна учитываться вся совокупность социальных ценностей, которым причиняется вред вследствие загрязнения окружающей среды. Содержание этих ценностей определяется функциями окружающей среды в жизни человека: во-первых, окружающая среда является условием существования человека и всего живого на земле; во-вторых, она — источник жизни и здоровья людей; и в-третьих, окружающая среда — это источник сырья, необходимое условие материального производства [11].
Методики оценки экологического ущерба должны базироваться на учете следующих параметров экологического ущерба: площадь загрязнения; масса сброшенных загрязняющих веществ; степень опасности загрязняющих веществ; стоимость природного объекта (в случае отнесения его к объектам гражданского оборота); степень загрязнения.
Действующее законодательство не устанавливает правил разработки и утверждения методик оценки вреда и такс, не определяет, на каком уровне государственной власти должны утверждаться данные методики (федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъекта Федерации). В целях создания правовых гарантий реализации права на возмещение вреда окружающей среде в законодательстве следует закрепить круг органов, обязанных осуществлять разработку соответствующих методик оценки ущерба от загрязнения окружающей среды, а также перечень единых критериев исчисления убытков в сфере природопользования. Разработка единых требований к методикам исчисления убытков в различных сферах природопользования позволит обеспечить единообразие в исчислении размера убытков.
Литература
1. Петров В. В. Экологическое право России. М.: Бек, 1995. С. 335 — 336; Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: Наука, 1990. С. 14 — 125.
2. Документ опубликован не был // КонсультантПлюс.
3. Кравченко С. Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного законодательства. Львов: Изд-во Львовского государственного университета, 1979. С. 28.
4. Колбасов О. С. Исключительная собственность государства на природные объекты / В кн.: Государство, право, экономика. М.: Юрид. лит., 1970. С. 240 — 245; Розовский Б. Г. Ответственность предприятий, загрязняющих окружающую среду / В кн.: Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. К., 1978. С. 124 — 143.
5. Сен-Марк Ф. Социализация природы. М.: Прогресс, 1977. С. 31.
6. Иванова А. Л. Актуальные проблемы европейского экологического права. М.: Гуманитарий, 2007. С. 27 — 28.
7. Шимова О. С., Соколовский Н. К. Экономика природопользования. Москва — Минск: Инфра-М, 2005. С. 171.
8. См.: Шимова О. С., Соколовский Н. К. Указ. соч.
9. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 мая 2003 г. по делу N А33-11375/02-С1-Ф02-1269/03-С2 // КонсультантПлюс.
10. Приказ Госкомэкологии России от 11 февраля 1998 г. N 81 «Об утверждении методики исчисления ущерба от загрязнения подземных вод» // КонсультантПлюс. Версия Проф; Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами: рекомендован к применению Письмом Минприроды России от 27 декабря 1993 г. N 04-25.
11. Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами: рекомендован к применению Письмом Минприроды России от 27 декабря 1993 г. N 04-25; Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. N 564-ПП «Об утверждении Методики оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением поверхностных водных объектов».
12. Бринчук М. М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития / Права человека как фактор устойчивого развития. М.: Норма, 2000. С. 207 — 209; Бушуева Т. А., Дагель П. С. Объект уголовно-правовой охраны природы // Советское государство и право. 1977. N 8. С. 80.
