(Чечельницкий И. В.) («Юридический мир», 2013, N 8)
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
И. В. ЧЕЧЕЛЬНИЦКИЙ
Чечельницкий Илья Валентинович, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Т. Н. Москальковой, студент юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета.
В работе обосновывается приоритет экологического публично-правового подхода в правовом регулировании природоресурсных отраслей права над частноправовыми механизмами осуществления природопользования. Выделены специфические публичные экологические интересы, которые лежат в основе эколого-правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды. Проведен анализ режима экологопользования как одного из основных специфических методов реализации публичных экологических интересов в области природопользования и других разновидностей публично-правовых ограничений природопользования по экологическому законодательству.
Ключевые слова: природопользование, режим экологопользования, экологический публичный интерес, ограничения природопользования.
Public-law limitations of environmental management under the environmental legislation I. V. Ghechel’nitskij
The article substantiates the priority of environmental public-law approach to legal regulation of natural resources sectors of law over private-law mechanisms of effectuation of environmental management. The author emphasizes specific public environmental interests which lay in the basis of environmental-law regulation of use and protection of objects of environment; analyses the regime of environmental use as one of the specific methods of realization of public environmental interests in the sphere of environmental management and other varieties of public-law limitations of environmental management under the environmental legislation.
Key words: environmental management, regime of environmental use, environmental public interest, limitations of environmental management.
В основе экологического права лежит специфический экологический публичный интерес. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Это общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе <1>. Он представляет собой отражение совокупности наиболее социально значимых ценностей каждого добропорядочного гражданина. Публичные интересы можно рассматривать как общечеловеческие интересы, т. е. такие, «которые затрагивают само существование общества, его прогрессивное развитие» <2>. Экологическая специфика публичного интереса заключается в направленности на: ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 25, 54 — 55; Он же. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 76. <2> См.: Экимов А. И. Интересы в социалистическом обществе. П., 1985. С. 117.
а) сохранение благоприятного для жизни, здоровья человека и развития общества качества окружающей природной среды, в том числе земли как ее компонента; б) обеспечение рационального использования и равного доступа к земле как к природному ресурсу — основе жизни и деятельности человека <3>. ——————————— <3> Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2003.
Если речь идет о природопользовании, то необходимо отдавать себе отчет в том, что приоритетным в системе интересов в данном случае выступает именно экологическая составляющая. Отсюда всякая экономическая деятельность, связанная с природными объектами, должна иметь экологическую направленность и одновременно быть социально значимой. Допустимость и соразмерность публичных экологических ограничений определяются исключительно конституционно-правовыми целями <4>. ——————————— <4> Васильева М. И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. N 2/3. Спец. выпуск.
Обращаясь к Конституции Российской Федерации <5>, мы видим, что в ч. 1 ст. 9 законодатель провозгласил: «…земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В свою очередь, диспозиция нормы ч. 2 ст. 36, согласно которой «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно», ограничивается ее гипотезой — «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». ——————————— <5> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
Отсюда можно сделать вывод, что использование природных ресурсов допускается только с соблюдением природоохранного законодательства, устанавливающего нормы охраны окружающей среды (земель, лесов, водных объектов, животного мира). Конституционный строй, таким образом, органически закрепляет бережное отношение к природе и ее богатствам, к правам и интересам будущих поколений <6>. По мнению М. В. Баглая, такое положение «направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде» <7>. ——————————— <6> Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (Тихомирова Л. А.) (подготовлено для системы «КонсультантПлюс», 2010). <7> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2001. С. 144 — 148.
Приоритет экологических подходов и норм, защищающих публично-правовые интересы всего общества над интересами частных лиц — природопользователей, закрепленный в Конституции РФ, раскрывается через принципы и нормы природоресурсных отраслей современного законодательства. Например, в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) <8> закреплены такие экологические принципы, как учет значения земли, в первую очередь как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и уже потом в качестве недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю. В п. 2 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ прямо закреплен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. ——————————— <8> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2381.
Лесной кодекс Российской Федерации (далее — ЛК РФ) <9> также закрепляет целый ряд сугубо экологических подходов к лесным богатствам нашей страны. Например, принцип устойчивого управления лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; обеспечение охраны и защиты лесов; использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; рассмотрение леса в качестве экологической системы. ——————————— <9> Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. N 50. Ст. 5278.
Водный кодекс Российской Федерации (далее — ВК РФ) <10> не является исключением в плане первоочередности экологических подходов к водопользованию. В нем отражены такие принципы, как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, в соответствии с которым регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав. ——————————— <10> Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. N 50. Ст. 5278.
В ВК РФ также закреплен приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Дальнейшее развитие логики эколого-правового подхода к природопользованию можно проследить через призму предмета правового регулирования природоресурсных отраслей российского законодательства. Так, в соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельным законодательством регулируются те земельные отношения, которые связаны с использованием и охраной земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время п. 3 ст. 3 ЗК РФ установил, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также отношения по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным или иным специальным законодательством <11>. ——————————— <11> Земельное право: Учебник (Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э., Нахратов В. В., Литвинов Д. В.) (Частное право. 2010).
Аналогичные подходы к разграничению предмета правового регулирования на собственно экологические отношения в области водо — и лесопользования и отделенные от них имущественно-правовые отношения закреплены соответственно в ст. 3 ЛК РФ и ст. 4 ВК РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель разграничил общественные отношения по поводу природных ресурсов на собственно экологические (по поводу использования и охраны земель, вод, лесов) и имущественные (по поводу владения, пользования и распоряжения соответствующими природными объектами и совершения сделок с ними), причем в данном случае приоритет отдается нормам специального природоресурсного и экологического законодательства, а не частноправовым методам. Более того, данное положение находит свое отражение и в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) <12>. Например, согласно ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В соответствии со ст. 129 ГК РФ «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах». ——————————— <12> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 06.12.2011).
Проанализировав приведенные законодательные конструкции, можно сделать вывод о явном доминировании эколого-правового подхода к правовому регулированию природопользования объектами окружающей среды. Одним из основных методов реализации публичных экологических интересов в области природопользования является установление режима экологопользования различными природными объектами (режим землепользования, лесопользования, водопользования), заключающегося в законодательном закреплении определенных эколого-правовых ограничений экологопользования. С конституционно-правовых позиций обоснование эколого-правовых ограничений возможно на основе ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя (к которым отнесены отношения по использованию и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов — ч. 1 ст. 9), здоровья (ст. 7 — Россия — социальное государство, в котором охраняется здоровье людей, ст. 41 — право граждан на охрану здоровья), прав и законных интересов других лиц (ст. 41 — право граждан на охрану здоровья, ст. 42 — право на благоприятную окружающую среду) <13>. ——————————— <13> См.: Васильева М. И. О методах, средствах и способах… С. 10.
М. И. Васильева указывает на то, что публично-правовые экологические ограничения являются специфическим отраслевым способом регулирования отношений по обеспечению публичных экологических интересов <14>. В экологическом праве действуют ограничения двух типов, различающиеся по целям и основаниям наложения. Первые выступают в качестве мер обеспечения публичного интереса (ограничения-регуляторы), вторые же выступают в качестве мер ответственности за нарушение правил природопользования (ограничения-санкции) <15>. В свою очередь, ограничения-регуляторы можно подразделить на четыре группы <16>. ——————————— <14> См.: Васильева М. И. Публичные интересы… С. 162. <15> См.: Васильева М. И. О методах, средствах и способах… С. 9. <16> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 162 — 163.
К первой группе относятся природоохранные запреты и требования к хозяйственной деятельности. В качестве примера экологических запретов можно привести положения ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <17>, запрещающие изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. ——————————— <17> Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Примером экологических требований являются положения ст. 45 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой производство автомобильных и иных транспортных средств должно осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных и иных оказывающих негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия на окружающую среду. Вторую группу составляют ограничения субъектного состава права собственности и оборота природных объектов. Примерами данной группы ограничений могут служить положения п. 1 и 2 ст. 8 ВК РФ, в соответствии с которыми водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, и соответственно находящихся в собственности данных лиц. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота по экологическим мотивам, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (ч. 2 ст. 27 ЗК РФ). Частью 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. К третьей группе относятся функциональные и территориальные ограничения в использовании природных ресурсов, основанные на принципах предупреждения (непричинения) экологического вреда, рационального, комплексного и целевого природопользования. Ограничения функционального свойства влияют на объем и способы осуществления права собственности и отдельных его правомочий, определяя тем самым меру экономической свободы субъекта. Так, конституционные и гражданско-правовые ограничения объема вещных прав на природные ресурсы могут означать для собственника, например, запрещение причинения вреда объекту своей собственности <18>. ——————————— <18> См.: Васильева М. И. О методах, средствах и способах… С. 9.
В основе территориальных ограничений лежит принцип зонирования территорий, широко применяемый в земельном, градостроительном и природно-ресурсном законодательстве. В земельном праве зонирование территорий возведено в разряд понятия, формирующего один из принципов законодательства — деление земель по целевому назначению на категории, и решающим образом влияет на правовой режим земель. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами (ст. 1, ч. 2 ст. 7 ЗК РФ) <19>. ——————————— <19> См.: Там же. С. 10.
Четвертая группа опосредована обременениями природных объектов, связанными с осуществлением общедоступного (общего) природопользования и установлением соответствующих публичных сервитутов. Общее природопользование заключается в использовании неопределенным кругом лиц тех или иных природных объектов в личных целях (не связанных с предпринимательской деятельностью) для удовлетворения своих материальных и духовных потребностей без необходимости получения специального разрешения от государственных или муниципальных органов. Возможность граждан осуществлять общее природопользование закреплена в ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ. Например, земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (ч. 9 ст. 85 ЗК РФ). Согласно ч. 2 ст. 6 ВК РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено самим ВК РФ или другими федеральными законами. Важной мерой защиты общественных интересов и гарантией свободного доступа граждан к природным объектам является правовой режим береговой полосы водных объектов общего пользования, которой вправе пользоваться каждый гражданин (без использования механических транспортных средств) для передвижения и пребывания около водных объектов, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств <20>. ——————————— <20> См.: Васильева М. И. О методах, средствах и способах… С. 12.
Публичные сервитуты в соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ устанавливаются законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Согласно п. 3 ст. 23 ЗК РФ публичные сервитуты могут устанавливаться, например, для прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; свободного доступа к прибрежной полосе. Итак, в основе эколого-правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды лежат специфические публичные экологические интересы. Во-вторых, когда речь идет о природоресурсных отраслях права, то мы объективно должны согласиться с тем, что в вопросах природопользования эколого-правовые публичные нормы имеют приоритетное значение перед частноправовыми нормами, регулирующими права отдельных собственников и природопользователей. В-третьих, одним из основных специфических методов реализации публичных экологических интересов в области природопользования является установление режима экологопользования путем определения соответствующих публично-правовых экологических ограничений для экологопользования различными объектами окружающей среды. С учетом неоспоримого приоритета экологических методов в правовом регулировании природопользования представляется обоснованным сформулированное экологической наукой положение о том, что ограничения природопользования с целью обеспечения публичного экологического интереса должны налагаться законодательством в рамках, определенных Конституцией, исходя из того, что гарантирование конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду должно учитывать гарантированную на том же высшем уровне свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) и конституционные права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), на охрану частной собственности (ч. 1 ст. 35) <21>. ——————————— <21> См.: Там же. С. 10.
Подводя итог, обратимся к справедливому высказыванию В. В. Петрова о том, что «суть охраны окружающей природной среды состоит не в господстве экологии над экономикой, а в нахождении наиболее благоприятного для хозяйства и человека сочетания экологических интересов в здоровой и благоприятной для жизни природной среде с экономическими интересами общественного прогресса» <22>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Петрова «Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом РФ Закона «Об охране окружающей природной среды»)» включена в информационный банк согласно публикации — «Экологическое право», 2009, N 2/3, Специальный выпуск. —————————————————————— <22> Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона «Об охране окружающей природной среды») // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. N 3. С. 6.
