(Гейт Н. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 7)
О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ В РОССИИ <*>
Н. А. ГЕЙТ
——————————— <*> Gejt N. A. On state environmental administration in Russia.
Гейт Наталья Александровна, доцент кафедры государственного строительства и права.
В статье рассматриваются вопросы государственного управления в сфере реализации экологических прав человека и гражданина. Автор приходит к выводу о том, что охрана окружающей среды и природопользования в Российской Федерации является одной из приоритетных эколого-управленческих задач государства.
The article considers the issues of state administration in the sphere of realization of environmental rights of man and citizen. The author makes a conclusion that protection of environment and nature management in the Russian Federation is one of priority environmental-administration tasks of the state.
Проблемы развития экологической деятельности в нашей стране можно рассматривать на основе анализа изменений системы управления природоохранной деятельностью. Кроме того, «экологические проблемы, возникшие сегодня, — следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии промышленности и сельского хозяйства. Большую роль сыграло «устойчивое представление о неисчерпаемости природы» <1>, что, в свою очередь, вело к деформации планирования, опоре на добывающие формы экономики без учета необходимости восстановления и защиты природных богатств в целях обеспечения в дальнейшем экологической безопасности общества, реализации экологических прав человека и гражданина. Актуальность данной теме придает несвоевременное реагирование на чрезвычайные ситуации, например на лесные пожары летом 2010 г., со стороны государственных органов. ——————————— <1> Голиченков А. К., Новицкая Т. Е., Чиркин С. В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1991. N 1, 3, 6.
В науке под государственным управлением понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей <2>. В Российской Федерации основой деятельности органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является Конституция Российской Федерации (ст. 9, 10, 36, 42, 58, 71, 72, 76 — 78), в которой регламентируются два основных вопроса: права и обязанности граждан по охране окружающей среды и форма участия государства в данной сфере. ——————————— <2> См.: Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования. М., 2000.
Государственное управление определяется следующими признаками: — это деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь, законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий; — это прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; — это подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной деятельности <3>. ——————————— <3> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: ЗЕРЦАЛО; ТЕИС, 1996. С. 7.
Проблематика нормативно-правового регулирования вопросов в сфере экологического управления, т. е. «…создания и функционирования органов исполнительной власти и других субъектов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора, информационного обеспечения, выдачу разрешений, дачу приказов и т. п.» <4>, всегда была актуальной. По мнению большинства авторов, как в России, так и за рубежом от степени бюрократизации государственного аппарата зависит возможность реализации планов, мера свободы при принятии решений об осуществлении экологической, экономической и иной деятельности <5>. В зависимости от правового статуса осуществляющих экологическое управление субъектов можно выделить государственное, ведомственное (отраслевое), муниципальное, производственное и общественное управление. ——————————— <4> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 401. <5> Там же.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания организации как бассейнового, так и административно-территориального управления; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей. В учебной литературе государственное экологическое управление рассматривается как через систему (совокупность) органов, его осуществляющих, с учетом анализа функций, возложенных на эти органы, так и с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций. Функции управления определяются как закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В целом же в эколого-правовой литературе по своему содержанию функции государственного экологического управления разделяются, как правило, на две группы. Первая включает в себя нормотворческую, разрешительную, координационную, контрольную функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом <6> случаях путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу относят: установление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду («законное загрязнение» окружающей среды и размещение отходов в пределах установленных лимитов и сверхлимитные) <7>, установление квот и лимитов использования природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования <8>. ——————————— <6> См., напр.: главы 8, 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1. <7> См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528. <8> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2553; 2002. N 39. Ст. 3801.
Таким образом, как отмечают многие авторы, вопрос о функциях экологического управления действительно сложен с точки зрения правового регулирования и довольно труден в части формирования единого подхода к его решению <9>. Поэтому функции государственного экологического управления большинство авторов (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, О. С. Колбасов и др.) предлагают выделять, применяя такие формальные признаки, как: принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; обозначение субъекта управления в правовых актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в области управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи; осуществление управленческой функции от имени государства; наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (право установления запретов, ограничений, применения санкций, выдачи разрешений и т. п.). Исходя из этих признаков, к функциям соответственно относятся: определение стратегии (принятие государственных концепций, доктрин) и планирование (федеральные и региональные целевые программы); учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществление мониторинга, ведение кадастров); распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; пространственно-территориальное устройство природных ресурсов (геологическое изучение недр, лесоустройство и т. п.); разрешительная система (предоставление природных ресурсов в пользование путем выдачи разрешений и лицензий, в том числе в части негативного воздействия на окружающую среду); нормотворчество; контроль и надзор; разрешение споров (кроме подсудных). ——————————— <9> Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М.: ООО «ТК «Велби», 2003. С. 80.
К методам государственного экологического управления относятся как собственно управленческие в виде обязательных предписаний, запретов (например, приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), так и экономические (создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении), идеологические (агитация, воспитание, образование и т. п.) в виде рекомендаций, санкционирования, разрешения, согласования. Принципы государственного экологического управления, соответственно, являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой — подсистемой принципов управления в целом. Поэтому изменение структур, задач, функций и полномочий органов государственного экологического управления как результат организационно-правовой реформы наиболее противоречиво и труднее всего поддается объективной оценке. Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые, в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов, обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления <10>. Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» <11> к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. ——————————— <10> См.: ст. 7, 68 и 68.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25. <11> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478, N 45. Ст. 4376.
Поэтому можно по-разному (в том числе с точки зрения соединения в одном органе полномочий по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, отдельных хозяйственных функций и контрольно-надзорных полномочий) рассматривать многочисленные изменения в системе органов, осуществляющих государственное экологическое управление, происходящие в современной России, которые будут зависеть и от личного взгляда на эту проблему каждого конкретного автора любого научного исследования <12>. Однако стоит признать, что оптимального решения данной проблемы, даже с формально-юридической точки зрения, к настоящему времени не найдено. Деятельность аппарата государства в сфере экологии осуществляется в формах: правотворческой, исполнительной, правоохранительной. ——————————— <12> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 272 — 617 (раздел IV «Экологическое право России»).
Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических прав, является Президент РФ. Реализуется деятельность Президента Российской Федерации по реорганизации органов государственного управления и контроля за охраной окружающей среды <13>. При активном участии Президента РФ разработана большая группа природоохранного законодательства, которое достаточно полно выражает интересы населения в охране здоровья и качестве окружающей природной среды. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <13> См.: Бринчук М. М. Экологическое право России. М., 1998; Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования. М., 2000. С. 234 — 258; Духно Н. А. Экологический правопорядок. М., 2000. С. 118 — 193.
Одним из полномочий Президента РФ является право формировать и возглавлять Совет Безопасности (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ). Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой политики в области обеспечения безопасности. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 726 Положение о Совете Безопасности РФ. В соответствии с данным документом основными задачами Совета Безопасности являются: обеспечение условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов; разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Российской Федерации; подготовка предложений Президенту Российской Федерации для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; подготовка решений по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и решений по организации ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности; подготовка предложений Президенту Российской Федерации по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной безопасности; решение иных задач в сфере обеспечения национальной безопасности. В аппарате Совета Безопасности предусмотрен отдел экологической безопасности и охраны здоровья населения. Компетенция высших органов законодательной власти в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности определена Федеральным законом «Об охране окружающей среды», полномочия Правительства РФ — Федеральными конституционными законами от 17.12.1997 и от 31.12.1997. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Распоряжением Правительства РФ от 26.04.2004 N 520-р в Аппарате Правительства РФ образован Департамент социального развития и охраны окружающей среды. Постоянно действующим органом Правительства РФ является Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.02.2000 N 138. Основными задачами Комиссии являются: рассмотрение вопросов формирования и реализации государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, сохранения биологического разнообразия, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по экологическим, социальным и экономическим проблемам, связанным с использованием природных ресурсов Каспийского моря и изменением его уровня, и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области; рассмотрение предложений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию системы государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, приоритетным направлениям научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, созданию новой техники и прогрессивных технологий в этой области, а также проектов программ по изучению, воспроизводству, использованию, охране природных ресурсов и защите окружающей природной среды; разработка эффективных мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей (далее именуются «живые ресурсы») и реализации продукции морских рыбных промыслов; координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов и обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области; организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов; рассмотрение и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о совершенствовании законодательных и других нормативных правовых актов в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также охраны окружающей природной среды; рассмотрение вопросов, связанных с участием Российской Федерации в деятельности органов и специализированных учреждений ООН, других международных организаций, а также с исполнением международных программ и конвенций, действующих в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по совместному проведению мероприятий в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, защиты окружающей природной среды, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров и соглашений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды; контроль за выполнением решений Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере ведения Комиссии. Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ. В системе экспертных государственных служб, состоящей из органов комплексной, специализированной и отраслевой экспертизы, важнейшее место занимает Экспертный совет при Правительстве РФ. В составе Совета — руководители ряда министерств и ведомств, крупнейших институтов и организаций, банкиры, юристы, экологи. Оперативная работа Экспертного совета обеспечивается его секретариатом, являющимся подразделением аппарата Правительства РФ. Секретариат формирует составы экспертных комиссий, готовит проекты решений Совета. Главной задачей Экспертного совета является осуществление комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил РФ, технико-экономических обоснований и бизнес-планов. Рекомендации Экспертного совета положены в основу одиннадцати правительственных решений по ряду Федеральных программ, среди которых — «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», «Внутренние водные пути России», «Повышение безопасности дорожного движения в России», «Отходы». К координационным и консультативным органам, образованным Правительством РФ, относятся: Правительственная комиссия по выбору районов для размещения объектов по уничтожению химического оружия, Межведомственная комиссия по авиационной безопасности, Правительственная комиссия по пожарной безопасности, Санитарно-эпидемиологическая комиссия Правительства РФ, Совет по аграрной политике при Правительстве РФ. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, согласно которому: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не обитающим на особо охраняемых природных территориях и (или) не занесенным в Красную книгу Российской Федерации) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты РФ, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, наличия на территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов в соответствии со ст. 72 Конституции России. МПР и экологии РФ осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений. Исходя из сложности, многоплановости и недостатка финансирования, обеспечение взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов по вопросам в области охраны окружающей среды и природопользования является одной из важнейших эколого-управленческих задач.
