Гейт Наталья Александровна, кандидат философских наук, доцент кафедры государственного строительства и права РАНХ и ГС при Президенте РФ.
В статье определены основы правового регулирования экологического контроля и установления нормативов загрязнения окружающей среды и показано влияние загрязнения на здоровье человека.
Необходимым условием эффективности законодательства является контроль за его исполнением. Экологический контроль — это функция экологического управления, правовая форма экологической деятельности, гарантия работы экономического, организационного и правового механизмов обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды, рационального природопользования. Он реализуется путем проведения оценки воздействия на окружающую среду, проведения регулярных экологических ревизий и оценки соблюдения выполнения нормативов предприятий и компаний, юридических требований, предоставления соответствующей отчетности. В Российской Федерации действует целая система органов государственного, общественного и производственного экологического контроля. Особенную значимость и остроту в современных условиях приобретает вопрос о конкретных способах и средствах защиты прав и законных интересов граждан государственными органами исполнительной власти. Отметим, что система, основанная на совмещении в одном органе функций государственного экологического контроля и управления хозяйственным использованием природных ресурсов в Министерстве природных ресурсов и экологии, страдает серьезными недостатками.
Необходимость проведения постоянного, повсеместного и непрерывного государственного экологического контроля за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира была установлена еще Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу). Правом проведения государственного экологического контроля были наделены и республики в составе Российской Федерации, автономные области, автономные округа, края и области. Кроме государственного экологического контроля Закон предусматривал проведение производственного и общественного экологического контроля. Принятый в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» был разработан с учетом необходимости обеспечения сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения и восстановления окружающей среды. Также как и в предыдущем, в новом законе не были разграничены полномочия в области проведения государственного экологического контроля между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Одним из основных отличий принятого Федерального закона «Об охране окружающей среды» было введение нового вида экологического контроля — муниципального, которое было определено необходимостью проведения постоянного локального экологического контроля на всей территории страны.
Сегодня законодательно следует рассмотреть правомочность терминов «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды» и «государственный надзор в области природопользования». Четкое понимание этих понятий (первое подразумевает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второе — за объемной составляющей использования компонентов природной среды) позволит исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования.
Экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством Российской Федерации. Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации, а перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль, устанавливается в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Правительство РФ издало Постановление от 25 сентября 2008 г. N 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)». В нем сказано, что должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющие федеральный государственный экологический контроль, являются одновременно по должности государственными инспекторами Российской Федерации по охране природы. Правительство РФ Постановлением от 27 января 2009 г. N 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» утвердило Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), которые устанавливают порядок осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) в Российской Федерации.
Государственный экологический контроль состоит из: а) государственного контроля за охраной атмосферного воздуха; б) государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); в) государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; г) государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; д) государственного земельного контроля; е) государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; ж) государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий; з) государственного экологического контроля во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации; и) государственного экологического контроля в исключительной экономической зоне Российской Федерации; к) государственного экологического контроля на континентальном шельфе Российской Федерации; л) государственного лесного контроля и надзора; м) государственного экологического контроля в области охраны озера Байкал.
Субъекты Российской Федерации, как было отмечено ранее, осуществляют свое собственное правовое регулирование в данной сфере. Так, 12 мая 2004 года был принят Закон г. Москвы N 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве»[1]. По нему государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны: предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности; соблюдать требования законодательства. Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации [2].
Нормирование в области охраны окружающей среды является одним из центральных институтов экологического права. Значение данного института определяется тем, что нормативы в области охраны окружающей среды используются при проведении таких административных процедур, как проведение экологического контроля, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологического аудита, при экономическом стимулировании субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, при привлечении к юридической ответственности за экологические правонарушения и т. д. Обращаясь к установлению нормативов как средства обеспечения качества окружающей среды, следует отметить, что законодательно определено, что правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды осуществляется по трем направлениям: установление нормативов качества окружающей среды; установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду; установление нормативов допустимого изъятия природных ресурсов.
Процедура разработки нормативов включает сбор и анализ имеющейся информации об объекте окружающей среды, оценку современного состояния объекта окружающей среды с учетом гигиенических и экологических требований, характеристику источников воздействия. При разработке нормативов учитываются природные особенности территории, экологическая и санитарная обстановка, устойчивость экосистем к антропогенным воздействиям и способность их к восстановлению; категория целевого использования природного объекта.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» продекларировал целый ряд нормативов. Обоснование нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве базируется на четырех основных показателях вредности, устанавливаемых экспериментально: транслокационном, характеризующем переход вещества из почвы в растение; миграционном водном, характеризующем способность перехода вещества из почвы в грунтовые воды и водоисточники; миграционном воздушном, характеризующем переход вещества из почвы в атмосферный воздух; общесанитарном, характеризующем влияние загрязняющего вещества на самоочищающую способность почвы и ее биологическую активность.
При этом каждый из путей воздействия оценивается количественно с обоснованием допустимого уровня содержания вещества по каждому показателю вредности. Наименьший из обоснованных уровней содержания является лимитирующим и принимается за предельно допустимую концентрацию. Нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России. Одновременно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий. При разработке и утверждении нормативов качества учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Установление более жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов.
В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды. Данные устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.
Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.
Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Предприятиям, учреждениям и организациям — природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.
В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы выбросов: технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее — технический норматив выброса); предельно допустимый выброс вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее — предельно допустимый выброс).
При определении нормативов выбросов применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты, предоставляемых бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов и экологии РФ, а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов, утверждаются бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов и экологии РФ, используются при выдаче лицензий на водопользование, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, установлении размеров платежей, связанных с пользованием водными объектами, а также наложении штрафов и предъявлении исков о возмещении вреда при нарушении водного законодательства.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусматривает два вида нормативов — нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов разрабатываются на основании Методических указаний Министерства природных ресурсов РФ [3]. Лимиты на размещение отходов горнодобывающих и горно-перерабатывающих производств, а также на размещение отходов в недрах утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов и экологии РФ при выдаче лицензии на пользование недрами. Горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в лимиты на размещение отходов не включаются.
Законодательство о недрах не содержит требований о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. Лишь в ст. 12 Федерального закона «О недрах» содержится некоторое упоминание нормативов. Среди неотъемлемых основных частей лицензии на недропользование выделено положение о «согласованном уровне добычи минерального сырья». Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) установлены в ст. 90 Водного кодекса РФ. Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок. Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам — и с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр. Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование. Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливается Правительством РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ и заключается в следующем:
в установлении лимитов использования объектов животного мира;
в установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания.
В целях обеспечения устойчивого использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ, утверждены Лимиты добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты [4].
Следующий вид нормативов — нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду — устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки используются при решении вопросов, связанных с: лицензированием в области использования и охраны природных объектов, установлением лимитов их использования; установлением и корректировкой величин предельно допустимых сбросов вредных веществ для субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность; осуществлением государственного контроля за использованием и охраной объектов окружающей среды; оценкой воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации; размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки, как правило, разрабатываются по результатам завершенных, специально проведенных научных исследований, изыскательских и проектных работ. В отдельных случаях, при отсутствии достаточного объема научно обоснованной информации, при установлении нормативов допускается использование экспертных оценок. При разработке нормативов применяют экспериментальные методы, методы статистической обработки данных, методы математического (имитационного, оптимизационного) моделирования и др.
В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.
Литература
1. СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»// СПС «КонсультантПлюс».
3. Приказ МПР РФ от 11 марта 2002 г. N 115 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 июля 2002 г. N 3553).
4. См. Приказ от 28 июля 2005 г. N 135 «Об утверждении лимитов добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты».
