Некоторые вопросы регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды

(Вараксин В. В.) («Экологическое право», 2004, N 5)

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В. В. ВАРАКСИН

Вараксин В. В., соискатель кафедры земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии.

Вопросы определения предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды неоднократно обсуждались в эколого-правовой литературе. По мнению О. Л. Дубовик, данный вопрос — один из самых сложных как в конституционной теории, так и в реальной жизни <*>. ——————————— <*> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2003. С. 155.

При этом следует констатировать отсутствие единства взглядов по рассматриваемым вопросам. Так, по мнению Б. Д. Клюкина, Конституция Российской Федерации содержит внутренние противоречия, нечеткие формулировки, несогласованность норм, в ней отсутствуют принципы регулирования, что не позволяет четко определить компетенцию субъектов Российской Федерации <*>. М. М. Бринчук, напротив, считает, что основные закономерности развития регионального законодательства определены в федеральном законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации, которые достаточно конкретно устанавливают и сферу исключительного ведения Российской Федерации. Однако он обращает внимание на то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации, перечислив отрасли законодательства, находящиеся в совместном ведении (земельное, водное, лесное, о недрах и об охране окружающей среды), не включила в этот перечень законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире <**>. ——————————— <*> См.: Клюкин Б. Д. К вопросу о правовом положении природных ресурсов субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ: Сб. науч. тр. Оренбург, 1997. С. 24. <**> См.: Бринчук М. М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Там же. С. 10.

По мнению С. А. Боголюбова, законодательство субъектов Российской Федерации может развиваться по трем направлениям. Наиболее предпочтительным он считает вариант, при котором субъект Российской Федерации может не принимать собственных законов, и тогда на территории данного субъекта Российской Федерации будут действовать положения соответствующего федерального закона. Во-вторых, субъект Российской Федерации может как бы ратифицировать своим актом действие на своей территории федерального закона. Наконец, в-третьих, субъект Российской Федерации может принимать свои законы, в которых бы отражалась региональная специфика охраны окружающей среды <*>. ——————————— <*> См.: Боголюбов С. А. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации — единое законодательство в регулировании экологических, аграрных, земельных отношениях // Там же. С. 34 — 35.

Своеобразной является позиция Г. Е. Быстрова. По его мнению, норму ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, следует признать неконституционной, так как Российская Федерация не вправе объявлять федеральной собственностью природные объекты, находящиеся на территории ее республик <*>. ——————————— <*> См.: Быстров Г. Е. О разграничении государственной собственности на природные ресурсы и полномочий Российской Федерации в сфере природоресурсного законодательства // Правовые проблемы охраны окружающей среды, аграрного и земельного права: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997. С. 6.

Некоторые ученые, исследуя проблему совместного ведения в природоохранной сфере, пришли к выводу о том, что данная проблема может быть решена путем принятия федеральным законодателем основ той или иной отрасли законодательства, а региональными законодателями — законов, включая кодексы <*>. ——————————— <*> См.: Шаретдинов Э. Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы, пути решения. Уфа, 1997. С. 43; Гиззатуллин Р. Х. Правовая охрана животного мира законодательством субъекта Российской Федерации. Уфа, 2000. С. 74.

Все приведенные выше взгляды ученых были выработаны ими без учета тех правовых позиций по данным вопросам, которые обоснованы Конституционным Судом Российской Федерации в 1998 — 2001 годах. Первым делом, рассмотренным Конституционным Судом Российской Федерации по этой проблематике, было дело о соответствии Конституции Российской Федерации ряда положений Лесного кодекса Российской Федерации. Согласно ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности, однако допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. В ст. 46 Лесного кодекса РФ перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов: владение, пользование и распоряжение лесным фондом. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере относятся участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Федерации (ст. 47 Лесного кодекса Российской Федерации). По мнению Администрации Хабаровского края, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации, указанные выше положения Лесного кодекса Российской Федерации не только ограничивают, но и фактически лишают Хабаровский край конституционного права совместно с Российской Федерацией владения, пользования и распоряжения лесным фондом, находящимся на его территории. Правительство Республики Карелия, также обратившееся в Конституционный Суд Российской Федерации по данному вопросу, считает, что федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и не может разграничивать компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области использования охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а значит, положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса РФ не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 11 (ч. 3) и 72 (п. «г» ч. 1). Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев обращение Администрации Хабаровского края и Правительства Республики Карелия, Постановлением от 9 января 1998 г. N 1-П <*> признал положения о лесном фонде, содержащиеся в частях первой и второй статьи 19, абзаце четвертом статьи 46 и абзаце четвертом статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации, соответствующими Конституции РФ. В данном Постановлении Конституционный Суд развил ранее сформулированные и выработал ряд новых правовых позиций относительно разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере отношений собственности <**>. Суд определил, что лесной фонд ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Лесной кодекс Российской Федерации не препятствует передаче части лесного фонда в собственность субъектов Федерации и тем самым создает правовую основу и возможность для последующего разграничения собственности на лесной фонд. Кроме того, Лесной кодекс Российской Федерации также не препятствует тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, и земля, которая изымается из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности — частной, государственной, муниципальной и иных. Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. Из ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в частности, не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам Федерации, Конституция Российской Федерации не предопределяет и обязательной передачи лесного фонда в собственность субъектов Федерации. ——————————— <*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429. <**> См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. Том 1. М., 2001. С. 393.

Наконец, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П изложены положения, касающиеся толкования полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, их пределов и правовых форм осуществления, которые сводятся к следующему. Во-первых, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-вторых, по предметам совместного ведения возможно издание не только законов, но и других нормативных правовых актов, значит, сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — это прежде всего сфера нормативного разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но не сфера совместного правового регулирования общественных отношений. В-третьих, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Федерации вправе принять собственные законы и иные нормативные правовые акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. В-четвертых, по предметам совместного ведения могут издаваться индивидуальные правоприменительные акты на основе норм федеральных законов. В-пятых, правовое регулирование разграничения государственной собственности как правоприменительной деятельности может происходить не только при помощи и на основании законов, принятых для этого специально, но и при помощи и на основании норм традиционных отраслей права, в том числе гражданского права. И последнее, на что следует обратить внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П. Речь идет о соотношении Конституции Российской Федерации и Федеративного договора от 31 марта 1992 г., внутрифедеральных договоров. Конституционных Суд Российской Федерации указал, что право собственности на лесной фонд и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, а не согласно п. 3 ст. III Федеративного договора, где предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительность и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик определяется статус федеральных ресурсов. Не могут изменять установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий договоры, заключаемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в его Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П, подтверждены им и развиты в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определении от 27 июня 2000 г. N 92-О. Так, в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <*> Конституционный Суд Российской Федерации указал, что субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что данное положение касается не только лесного фонда, о котором шла речь в Постановлении от 9 января 1998 г., но и недр и животного мира. В связи с этим имеют существенное значение два вывода: во-первых, Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации; во-вторых, субъекты Российской Федерации не имеют полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы <**>. Весьма важным является положение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П о том, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты и исключать его действие на своей территории. ——————————— <*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728. <**> См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. Том 3. М., 2002. С. 23.

Важное значение для понимания рассматриваемых вопросов имеют положения, изложенные в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» <*>. В указанном Определении Конституционный Суд Российской Федерации признал, что положения конституций перечисленных республик об отнесении к ведению республик (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) земельного законодательства, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. ——————————— <*> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Дальнейшее исследование вопросов, связанных с определением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, следует производить с учетом соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Они нашли адекватное выражение в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <*>. Этот Федеральный закон ввел в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. <**> главу IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 26.1 — 26.9). Кроме построения некоторых конституционных положений в данной главе имеются и новые положения. Так, в отличие от отмененного Федерального закона от 24 июня 1999 г. <***>, здесь речь идет не о разграничении предметов ведения, а о разграничении полномочий. Далее, если Федеральный закон от 24 июня 1999 г. в ст. 12 устанавливал, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, то в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. заложен иной подход. В п. 2 ст. 26.3 перечислены все полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения. По вопросам природопользования и охраны окружающей среды здесь закреплены лишь организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, создание и обеспечение охраны государственных природных парков и памятников природы регионального значения, а также планирование использования земель сельскохозяйственного назначения. К этому можно добавить установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в том числе по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Указанные полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации. ——————————— <*> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709. <**> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». С изм., внесенными Федеральными законами от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, от 8 февраля 2001 г. N 3-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ, от 11 декабря 2002 г. N 169-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709. <***> См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». С изм., внесенными Федеральным законом от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176; 2002. N 21. Ст. 1915.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это указано федеральными законами.

——————————————————————