(Выпханова Г. В.) («Экологическое право», 2007, N 5)
ПОНЯТИЕ «ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЫ»
Г. В. ВЫПХАНОВА
Выпханова Г. В., заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.
В последнее время проведение многих эколого-правовых научных исследований сопровождается поиском нового терминологического аппарата, разработкой понятий, отражающих современное состояние правового регулирования экологических отношений и требующих законодательного закрепления. В этой связи весьма актуальной является точка зрения О. С. Колбасова, который считал, что необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда. Но значение этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями <1>. ——————————— <1> См.: Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27.
Сегодня развитие права и общества происходит под воздействием целого ряда новых факторов и условий, таких как глобализация, процессы интеграции и др., являющихся отражением реалий современности. Особо следует выделить информационный фактор. Информационные процессы как в глобальном масштабе, так и на государственном уровне затрагивают и оказывают влияние в той или иной степени на все сферы общественного развития и различные виды общественных отношений. Это связано с универсальным характером информации, ее естественными и генетическими свойствами. В силу природы информации и других формируемых на ее основе ресурсов проявляется свойство системного воздействия информации на все сферы жизни общества <2>, что в полной мере можно отнести и к праву. В юридической науке при характеристике права в целом выделяется его информационная сущность, которая выражается в «информационной концепции права». По мнению А. В. Венгерова, право по своей сущности носит информационный характер и является одновременно и информационной системой, т. е. системой, формирующей, обрабатывающей и предоставляющей для использования правовую информацию (нормативную правовую информацию и ненормативную правовую информацию) <3>. ——————————— <2> См.: Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. N 7. С. 52. <3> См.: Копылов В. А. Информационное право: вопросы теории и практики. М.: Юристъ, 2003. С. 130.
Под активным влиянием общих информационных процессов находится и сфера природопользования и охраны окружающей среды (экологическая сфера), которая, в свою очередь, сама оказывает на них определенное воздействие. В рамках этой сферы информация и общие информационные процессы трансформируются и преломляются через специфику экологических общественных отношений, приобретая тем самым отличительные черты и особенности, которые должны учитываться в процессе применения к участникам таких отношений различных мер воздействия, и в первую очередь правовых, что обусловлено взаимосвязью права и объективно существующих общественных отношений. Правовое регулирование экологических отношений под влиянием информационного фактора вызывает необходимость его учета в процессе развития эколого-правовой терминологии. В данном контексте представляется необходимым предложить обоснование новой для науки экологического права категории — «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы». Потребность в определении и использовании этого понятия обусловлена не только воздействием информационных процессов на экологическую сферу. В последнее время происходит усиление информационной составляющей как экологических отношений, так и экологического права. В экологическом законодательстве отмечается достаточно большое количество законов и подзаконных актов, предусматривающих требования к экологической информации, ее субъектам и т. д. Одновременно в условиях продолжающейся административной реформы, изменения экологического и другого законодательства в последние годы наблюдается рост числа проблем информационно-правового характера при реализации основных эколого-правовых мер (экологической экспертизы, экологического мониторинга, экологического контроля и др.). Возникают явные противоречия между объективным характером информационных процессов и проводимой в последнее время государственной экологической политикой, а также развитием законодательства, зачастую не всегда позитивным. Для преодоления сложившейся ситуации становится недостаточным совершенствование законодательства и правоприменения только в рамках конкретных эколого-правовых мер, правового режима отдельных видов экологической информации. На сегодняшний день совершенно очевидной становится необходимость информационного обеспечения правовыми средствами экологической сферы в целом. В таком аспекте проблема впервые была поставлена еще в 90-х гг. прошлого века М. М. Бринчуком, который охарактеризовал правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды <4>, рассмотрев в совокупности понятие и значение экологически значимой информации, право граждан на нее, правовое регулирование сбора, накопления, распространения и доступа к экологически значимой информации, включая ограничения свободного доступа к такой информации, а также ее источники. Тем самым были заложены основы для применения системного комплексного подхода к правовому регулированию информационных отношений, возникающих в экологической сфере в целом, которые были восприняты эколого-правовой наукой и нашли отражение в современной научной и учебной литературе <5>. О. Л. Дубовик, отмечая сложный характер состояния информационного обеспечения экологических отношений, совершенно справедливо высказывает мнение о необходимости пересмотра теоретико-методических основ и содержания информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды <6>. ——————————— <4> См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: Юристъ, 1998. С. 246 — 284. <5> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2005. С. 172 — 182; Экологическое право. Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006. С. 101 — 125. <6> См.: Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права (юридический и социологический подходы). Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 23.
Представляется, что перспективы развития теории экологического права следует связывать с системным подходом, который соответствует общим методологическим основам научных исследований, а также отвечает тенденциям современной науки, выражающимся в комплексном анализе правовой действительности как в рамках общей теории государства и права, так и других отраслях, включая экологическое право <7>. В этих исследованиях правовые явления рассматриваются в комплексе, во взаимосвязи на основе системного подхода, позволяющего изучить объект исследования, обладающий качественными и количественными сторонами и изменяющийся во времени и пространстве, в единстве его внешних и внутренних связей с учетом различных аспектов — элементного, структурного, функционального, интегративного, коммуникативного, исторического. Такой подход дает возможность рассмотреть объект и предмет исследования одновременно и как особую систему, и как элемент (подсистему) более общей системы <8>. В целом системный подход предполагает рассмотрение объектов как систем, которым присущи определенная структура, цели, задачи, субъекты и объекты, прямые и обратные связи, информационные процессы и иные специфические черты <9>, что имеет важное значение для характеристики информационно-правовых аспектов экологической сферы, выявления существующих проблем и формирования предложений по их решению. ——————————— <7> См., напр.: Шестерюк А. С. Экологическое право: Вопросы теории и методологии анализа. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 2000. <8> См.: Бор М. З. Основы экономических исследований. Логика, методология, организация, методика. М.: Издательство «ДИС», 1998. С. 85 — 88. <9> О системном подходе см. также: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин И. Г. Проблемы методологии системных исследований. М., 1970; Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978; Оболонский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. М., 1981; Антипов Г. А., Кочергин А. Н. Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М., 1988 и др.
Возможность информационного обеспечения экологической сферы на основе системного комплексного подхода заложена в общенаучной категории «механизм», широко применяемой в юридической науке и эколого-правовых научных разработках. В общеупотребительном и общенаучном понимании термин «механизм» определяется, в частности, как внутреннее устройство, система; совокупность процессов, на которых основывается какое-нибудь явление <10>. Эта категория позволяет рассмотреть любое явление или процесс как систему, имеющую сложное структурное строение, для которой присущи особенности и взаимосвязи ее внутренних элементов, способность к динамике, самоуправлению и внешнему управлению. Данные характеристики имеют важное значение и для информационного обеспечения экологической сферы правовыми средствами. Иначе говоря, возникает вопрос о правовом механизме информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды. Ответ на него позволяет определить, каким образом осуществляется или должно осуществляться правовое регулирование общественных отношений, возникающих по поводу экологической информации в процессе использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (эколого-информационных отношений) в условиях формирования и развития современного информационного общества, существования объективной потребности учета роли и значения информации, наметить пути развития законодательства и правоприменительной деятельности в области информационного обеспечения экологической сферы. ——————————— <10> См., напр.: Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1990. С. 251.
Определение и характеристика понятия «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» являются достаточно сложной задачей, поскольку и в теоретической юридической, и в эколого-правовой науке категория «механизм» является дискуссионной, несмотря на ее достаточно частое использование для построения разнообразных правовых абстракций. Например, в последнее время широкое распространение получили термины «механизм правового регулирования», «механизм правового воздействия», «механизм действия права», «механизм процессуального регулирования», «механизм правотворчества», «механизм реализации права», «механизм правоприменения», «социально-юридический механизм обеспечения прав человека», «механизм непосредственной реализации прав и свобод», «правоохранительный механизм», «механизм формирования правомерного поведения», «механизм правового стимулирования», «механизм взаимодействия внутригосударственного и международного права» и др. <11>. ——————————— <11> См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5; Казимирчук В. П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10; Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М., 1992; Чванов О. А. Механизм правоприменения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1995; Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996; Белянская О. В. Механизм непосредственной реализации прав и свобод личности. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Хижняк В. С. Конституционно-правовой механизм взаимодействия внутри государственного права Российской Федерации и международного права. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2004 и др.
Аналогичные исследования проводились и экологами-правоведами. В частности, О. Л. Дубовик на основе категории «механизм действия права» рассмотрен «механизм действия экологического права» с использованием юридического и социологического подходов <12>. Т. В. Петровой специально изучены правовые проблемы «экономического механизма охраны окружающей среды» <13>. М. М. Бринчуком исследованы вопросы «правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений», «правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды» <14>. В учебной эколого-правовой литературе еще в середине 90-х гг. прошлого столетия В. В. Петровым были обоснованы и рассмотрены в рамках механизма экологического права понятие и структура «эколого-правового механизма (эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды)» <15>. В учебный курс «Экологическое право» был введен термин «механизм обеспечения исполнения экологических требований» <16>. В современных учебниках по экологическому праву дается характеристика «экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды (экономического механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды)», «экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды (экономического механизма природоохраны)» <17>, вводятся категории «механизм действия экологического права России», «экономический механизм охраны окружающей среды», «организационный механизм охраны окружающей среды» <18> и др. ——————————— <12> См.: Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права (юридический и социологический подходы). 48 с. <13> Петрова Т. В. Правые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Издательство «Зерцало», 2000. <14> Бринчук М. М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. N 9. С. 38 — 52; Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 5 — 15. <15> Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1996. С. 161 — 175. <16> Экологическое право России. Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В. Д. Ермакова, д-ра юрид. наук А. Я. Сухарева. М.: Институт международного права и экономики; Издательство «Триада, Лтд», 1997. С. 348. <17> Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 305 — 306; Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. М.: Высшее образование, 2005. С. 246 — 247. <18> Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 110, 149; Экологическое право. Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006. С. 168.
Несмотря на столь высокий интерес к категории «механизм» в юридической науке, при ее использовании в ходе конструирования различных научных правовых терминов до настоящего времени отсутствует единообразие в подходах при определении понятия, структуры, содержания, действия соответствующих механизмов. В ряде случаев эти вопросы вообще не рассматриваются, несмотря на то, что сам термин применяется. На наш взгляд, понятие «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» неотделимо от базовых общеправовых категорий, и в первую очередь от признанной теоретической конструкции «механизм правового регулирования», которая позволяет выявить результативность правового воздействия на участников общественных отношений (в данном случае эколого-информационных отношений) через систему взаимосвязанных правовых средств — юридические нормы, правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей, а также присоединяющиеся к ним в ряде случаев индивидуальные предписания и акты применения права <19>. Эта правовая конструкция в наибольшей степени имеет правоприменительную и правоохранительную направленность. В эколого-информационном контексте эти составляющие, которые, на наш взгляд, следует выделять в составе рассматриваемого правового механизма, являются на сегодняшний день наиболее проблемными, что особенно наглядно проявляется на административно-правовом уровне. Происходящие в последние несколько лет постоянные изменения законодательства, сопровождающиеся необоснованным перераспределением экологических полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, не только не способствуют обеспечению прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, но и вызывают проблемы, затруднения информационно-правового характера, которые испытывают уполномоченные органы в процессе сбора, получения, передачи, предоставления экологической информации, участия в других информационных процессах. В эколого-правовой литературе отмечается также существование и некоторых других общих проблем, характерных для информационного обеспечения различных отраслей права, включая информационное и экологическое право. Так, требуют решения вопросы: развития системы оценки и дополнительного собирания необходимой экологической информации, ее включения в правореализационную систему; постоянной проверки, корректировки целей действия права, его реальных возможностей, его эффективности с необходимой степенью конкретизации; влияния на информационные процессы в целях выработки общей стратегии деятельности общества; разрешения ряда правовых конфликтов, возникающих из-за неверной информации, и др. <20>. ——————————— <19> См.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364 — 365. <20> См.: Дубовик О. Л. Механизм действия права (юридический и социологический подходы). С. 23.
Вместе с тем следует учитывать, что результативность правового регулирования зависит не только от исполнения правовых норм, но и от того, посредством каких отраслей права и законодательства создается правовая основа для правового регулирования эколого-информационных отношений, что вызывает необходимость выделения нормативно-законодательной составляющей правового механизма информационного обеспечения экологической сферы. Основанием для этого является признанная в общетеоретической науке структура правовой системы, центральным звеном которой являются отрасли права. Их существование и развитие неотделимо от внешней формы выражения права — его источников, в частности отраслей законодательства, находящихся с отраслями права в тесной взаимосвязи. В юридической теории существует даже такой термин — «нормативно-законодательные системы» <21>. ——————————— <21> Алексеев С. С. Теория права. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 190.
Говоря о правовых нормах, посредством которых осуществляется информационное обеспечение экологической сферы, а также о законодательстве, содержащем эти нормы, следует учитывать сложный характер правового регулирования возникающих в этой сфере эколого-информационных общественных отношений. Для информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды имеют значение нормы всех отраслей права, касающиеся экологической информации и эколого-информационных процессов. Однако ключевое значение имеют экологическое и информационное право и законодательство, являющиеся основными правовыми образованиями в информационном обеспечении экологической сферы. Именно они устанавливают специфику отраслевого режима, оказывающего регулятивное воздействие на эколого-информационные общественные отношения, что имеет как теоретическое, так и практическое значение. От этого зависит не только определение того, какое законодательство действует в рассматриваемой области, но и четкая ориентация на всю совокупность своеобразных юридических средств отрасли, на специфику их действия, применения <22>. При этом возникает вопрос о приоритете отрасли права и законодательства, который, на наш взгляд, должен быть решением в пользу экологического права и законодательства, поскольку именно эта отрасль предопределяет специфику правового режима экологической информации, закрепляет требования к субъектам этой информации, а эколого-информационные отношения не входят в предметную сферу информационного права, подпадая под действие эколого-правового отраслевого режима. Нарушение этого требования приводит к негативным последствиям. Примером тому служат последние изменения градостроительного и экологического законодательства Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <23>, которые, по сути дела, привели к ликвидации государственной экологической экспертизы в пользу государственной градостроительной экспертизы. Несмотря на то что предметом государственной градостроительной экспертизы является установление соответствия проектной документации экологическим требованиям, применительно к ней не могут быть использованы процедуры, касающиеся информирования общественности, обеспечения ее участия при проведении государственной экологической экспертизы, предусмотренные экологическим законодательством, что ведет к нарушению эколого-информационных прав граждан и общественных организаций (объединений). ——————————— <22> См.: Там же. С. 192. <23> Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498.
Кроме того, необходимо исходить из того, что нормы информационного права и информационное законодательство применяются в процессе правового регулирования эколого-информационных отношений с учетом специфики, отраженной в экологическом законодательстве. Например, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <24>, устанавливая требования к реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применению информационных технологий и обеспечению защиты информации, вводит запрет на ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды (ст. 8). Эта норма имеет ключевое значение при определении правового режима, связанного с экологической информацией. Однако понятие этой информации, ее виды, содержание, особенности правового режима устанавливаются экологическим законодательством, которое содержит основной массив норм, направленных на регулирование отношений, возникающих по поводу экологической информации. В экологическом праве на сегодняшний день выделяется целый ряд специфических источников экологической информации: экологический мониторинг, государственные кадастры природных ресурсов, экологический паспорт предприятия, декларация безопасности промышленного объекта и др., требования к которым закреплены в экологическом законодательстве. Этим специфика экологического права и законодательства применительно к экологической информации не ограничивается. В эколого-правовой литературе совершенно справедливо отмечается, что развитие отношений в сфере взаимодействия общества и природы, и в частности всякая деятельность, осуществляемая в рамках экологического права, сопровождается накоплением экологически значимой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности <25>, которые также должны учитываться в процессе действия механизма информационно-правового обеспечения экологической сферы. Приведенные примеры также свидетельствуют в пользу приоритета экологического законодательства в информационно-правовом обеспечении природопользования и охраны окружающей среды при необходимости осуществления комплексного подхода в правовом регулировании эколого-информационных отношений нормами экологического, информационного права, а также иных отраслей права, касающихся экологической информации. Такова, на наш взгляд, нормативно-законодательная специфика правового регулирования эколого-информационных отношений. ——————————— <24> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448. <25> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 203.
Эффективность правового механизма информационного обеспечения экологической сферы во многом зависит также и от того, насколько адекватно отражены различные эколого-информационные интересы в процессе законотворческой деятельности. Игнорирование либо недостаточный учет при изменении экологического законодательства информационной составляющей неизбежно влекут за собой нарушение прав различных субъектов экологической информации. Законотворческая составляющая неотделима и от государственной экологической политики, которая в последнее время имеет явно выраженную природоресурсную направленность, что не может не отразиться на содержании экологической информации, в составе которой необходимо, с одной стороны, выделять сведения о состоянии и использовании природных ресурсов, а с другой стороны, отграничивать эти сведения от информации, являющейся объектом гражданского права. Наконец, в правовом механизме информационного обеспечения экологической сферы необходимо выделять доктринальную составляющую, влияющую на выработку научно обоснованных подходов для правового регулирования эколого-информационных отношений. В этом контексте следует учитывать научные позиции ученых по достаточно подробно разработанным в эколого-правовой науке вопросам, касающимся понятия, содержания экологической информации и т. д., а также исходить из концептуальных основ экологического и информационного права, в том числе законодательно закрепленных. В числе последних можно выделить Экологическую доктрину Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <26>, имеющую прямое отношение к информационному обеспечению сферы природопользования и охраны окружающей среды. В ней, в частности, закрепляются такие принципы, составляющие основу государственной экологической политики, как открытость экологической информации, право гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов участвовать в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; в числе основных задач в этой области названо обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях, предусмотрены пути и средства достижения этой цели. Информационные аспекты имеют и положения доктрины, касающиеся экологического образования и просвещения. ——————————— <26> См.: СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Таким образом, в составе правового механизма информационного обеспечения экологической сферы представляется необходимым выделять действующие во взаимосвязи доктринальную, нормотворческую, нормативно-законодательную, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Такой подход соответствует широкому пониманию общетеоретической категории «правовая система», в состав которой при ее рассмотрении в общей теории права включается большой круг различных правовых явлений <27>. ——————————— <27> См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во Сарат. гос. академии права, 2003. С. 94 — 95.
Сам же правовой механизм информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды (экологической сферы) необходимо рассматривать как сложное комплексное правовое явление, представляющее собой систему правовых средств, опосредованных правовыми нормами экологического, информационного и других отраслей права, направленных на правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе природопользования и охраны окружающей среды, связанных с экологической информацией и эколого-информационными процессами (эколого-информационных отношений), а также оказывающих эффективное правовое воздействие на участников этих отношений в целях обеспечения их экологических прав, включая право на информацию о состоянии окружающей среды.
