(Цуранова А. И.) («Журнал российского права», 2013, N 9)
РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДР: ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ КРИТЕРИИ
А. И. ЦУРАНОВА
Цуранова Анна Игоревна, аспирант ИЗиСП.
Статья посвящена исследованию рационального использования недр как направления их правовой охраны. Представлен обзор научных подходов к определению содержания категории рационального использования недр и предложена ее авторская дефиниция, рассмотрен вопрос о юридических критериях рационального использования недр.
Ключевые слова: природные ресурсы, участок недр, рациональное использование недр, охрана недр.
Rational use of subsoil: notion and legal criteria A. I. Tsuranova
The article is devoted to the study of the rational usage of mineral resources as the direction of the legal protection of the mineral resources. The author offers an overview of scientific approaches to the definition of notion «rational usage of mineral resources» and provides her own definition. The article also deals with the question of the legal criteria for rational use of mineral resources.
Key words: natural resources, subsoil area, rational usage of mineral resources, mineral resources conservation.
Россия богата запасами разнообразных минерально-сырьевых ресурсов, хозяйственное использование которых является основой экономического благополучия нашей страны. Однако при этом необходимо бережное отношение к содержащимся в недрах полезным ископаемым, поскольку они являются невозобновляемыми ресурсами и потребление их человеком происходит несравнимо быстрее, чем восстановление в природной среде <1>. ——————————— <1> Освоение минерального сырья происходит по исторической шкале времени и характеризуется все возрастающими объемами изъятия, в связи с чем все минеральные ресурсы рассматриваются в качестве не только исчерпаемых, но и невозобновляемых природных ресурсов (см.: Российская геологическая энциклопедия: В 3 т. Т. 2. М.; СПб., 2011. С. 413).
Исчерпаемость ресурсов недр явным образом демонстрирует статистика в отношении такого стратегически важного сырья, как нефть. По данным BP Statistical Review of World Energy, в России при существующем уровне потребления разведанных запасов нефти хватит лишь на 20,6 года, в США — на 11,3, а в Саудовской Аравии — на 72,4 года <2>. ——————————— <2> См.: BP Statistical Review of World Energy. June 2011. URL: http://www. bp. com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2011.pdf.
Осознание, с одной стороны, определяющего значения недр как источника минеральных ресурсов, обеспечивающих удовлетворение материальных потребностей общества, а с другой — исчерпаемости этих ресурсов обусловило необходимость упорядочить при помощи юридических средств общественные отношения в сфере хозяйственного использования недр в целях обеспечения их рационального использования. Сегодня в силу того, что развитие как национальной, так и мировой экономики характеризуется прогрессирующим увеличением потребления минерально-сырьевых ресурсов <3>, задача обеспечения рационального использования недр становится определяющей в развитии правового регулирования горных отношений. При этом обеспечение рационального использования недр выступает одним из направлений их правовой охраны, поскольку целью установления требований рационального использования недр является в том числе обеспечение минимизации вредного воздействия на них и иные компоненты природной среды при вовлечении недр в сферу активного хозяйственного использования. ——————————— <3> Согласно данным Государственного доклада о состоянии минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2009 г., за последние 35 лет в мире использовано 80 — 85% добытых за весь исторический период нефти и газа. За период с 1974 г. потребление энергоносителей в мире удвоилось; использование других видов минерального сырья выросло в три — пять и более раз.
Следует согласиться с позицией Д. Г. Храмова, который указывает на то, что важность планомерного использования природных богатств является аксиоматичной для любого развитого государства независимо от общественно-политического режима <4>, в связи с чем категория «рациональное использование недр» имеет основополагающее значение для регулирования отношений недропользования. Однако рассматриваемая правовая категория так и не получила необходимого законодательного закрепления. Статья 23 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» содержит лишь перечень требований по рациональному использованию и охране недр и не раскрывает содержание данной юридической конструкции. ——————————— <4> См.: Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 32 — 33.
Вместе с тем в науке горного права разработаны подходы к определению содержания названной категории. Так, Н. А. Сыродоев определяет рациональность использования недр как такое их использование, при котором извлечение полезных ископаемых из месторождения производится максимально полно с наименьшими потерями, чтобы обеспечить хозяйственное использование основных и совместно залегающих полезных ископаемых и полезных компонентов <5>. ——————————— <5> См.: Сыродоев Н. А. Правовая охрана недр в СССР. М., 1976. С. 26.
По мнению Н. Б. Мухитдинова, рационально использовать недра — это прежде всего не допускать потерь при добыче полезных ископаемых, а использовать их комплексно — значит не допускать выборочную отработку тех или иных видов полезных ископаемых <6>. ——————————— <6> См.: Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, 1972. С. 220.
Л. Г. Навроцкая понимает рациональное использование недр как полное и комплексное извлечение полезных ископаемых, обеспечение сохранности недр при пользовании ими в целях, не связанных с разработкой полезных ископаемых, исключение вредного воздействия недропользования на окружающую среду <7>. ——————————— <7> См.: Навроцкая Л. Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1976. С. 143.
Не разделяя в качестве самостоятельных правовые категории «рациональное использование недр» и «охрана недр», А. И. Перчик понимает под ними единое предусмотренное законодательством о недрах понятие, определяющее систему технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное, полное, комплексное использование недр <8>. ——————————— <8> См.: Перчик А. И. Горное право: Учеб. пособие. М., 2008. С. 302.
Свою авторскую дефиницию рационального использования недр предлагает и В. С. Комиссаренко. По его мнению, рациональное (разумное, целесообразное) использование недр должно обеспечивать максимальное извлечение полезных свойств от каждого участка недр с тем, чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее <9>. ——————————— <9> См.: Комиссаренко В. С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 38.
Представленные подходы к определению содержания правовой категории «рациональное использование недр» позволяют сделать вывод о том, что основным критерием «рациональности» использования недр является полнота и комплексность извлечения полезных ископаемых. Данный критерий выделял еще дореволюционный исследователь права А. Е. Яновский, который указывал, что «государство, являющееся и представителем будущих поколений, не должно допускать хищнической эксплуатации месторождений. Под хищничеством в горной промышленности разумеется такая система выработок, которая утилизирует лишь более богатые пласты, принося им в жертву слои, менее богатые содержанием минералов, причем возможность разработки последних навсегда уничтожается» <10>. ——————————— <10> Яновский А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. СПб., 1900. С. 5.
Однако рассматриваемый критерий следует понимать более широко, учитывая необходимость обеспечения опережающего воспроизводства запасов полезных ископаемых (п. 3 ст. 23 Закона РФ «О недрах»). Кроме того, существующий уровень научных знаний в ряде случаев не позволяет обеспечить полное извлечение полезных ископаемых, в связи с чем интересам будущих поколений служит сохранение полезных ископаемых для последующей их эксплуатации при появлении необходимых технологий. В связи с этим полагаем, что рациональное использование недр должно обеспечивать не только полное и комплексное извлечение полезных ископаемых, но и освоение ресурсов недр, позволяющее сохранять нерентабельные к отработке месторождения. По мере развития технических и технологических возможностей такие месторождения будут вовлекаться в сферу экономического использования, что в свою очередь отвечает не только экономическим, но и экологическим интересам нынешнего и будущих поколений человечества. В науке экологического права при исследовании проблем рационального использования природных ресурсов нередко делается акцент на обязательность обеспечения воспроизводства природных ресурсов. Так, по мнению С. А. Боголюбова, рациональность использования природных ресурсов заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды <11>. Согласимся с предложенными критериями рациональности использования природных ресурсов, однако в отношении недр как природного ресурса следует отметить, что большинство содержащихся в недрах полезных веществ являются невозобновляемыми, в связи с чем в отношении запасов полезных ископаемых неприменимо общепринятое понимание термина «воспроизводство» как непрерывно продолжающегося процесса возобновления природных ресурсов, восстановления их полезных свойств и характеристик. ——————————— <11> См.: Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право. М., 2010. С. 79.
В отношении минерально-сырьевой базы воспроизводство означает восполнение (прирост) извлеченных запасов посредством получения геологической информации о новых участках недр, обладающих заданными полезными свойствами, путем проведения геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, и регионального геологического изучения <12>. В связи с этим рациональное использование недр необходимо рассматривать в том числе и как обеспечение постоянного процесса прироста запасов основных и совместно залегающих полезных ископаемых. ——————————— <12> См. подробнее: Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. Вып. 4.
Указанная позиция находит свое подтверждение в действующем законодательстве. В частности, в Законе РФ «О недрах» юридическая конструкция рационального использования и охраны недр содержит требование об обеспечении полноты их геологического изучения (п. 2 ст. 23) и о проведении опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 3 ст. 23). Учитывая вышесказанное, в содержание категории «рациональное использование недр» следует включать обеспечение их неистощительного максимально полного и комплексного использования, сохранение нерентабельных для отработки месторождений с возможностью их последующей эксплуатации при появлении необходимых технологий, а также обеспечение воспроизводства запасов полезных ископаемых. Наиболее полно раскрыть содержание понятия рационального использования недр возможно, используя подход, состоящий в выделении полезных функций недр, которые они выполняют по отношению к обществу. Во-первых, следует отметить экологическую функцию недр, тесно связанных с другими компонентами природной среды. Учитывая взаимообусловленность процессов и явлений в природе, негативные факторы, связанные с антропогенной нагрузкой на недра, воздействуют на всю окружающую среду, так как использование недр приводит к нарушению почвенного слоя земли, вырубке лесов, загрязнению водных объектов. Соответственно, целью правового регулирования отношений по использованию недр является установление такого правового режима, который обеспечил бы минимизацию вредного воздействия на все компоненты природной среды. Во-вторых, недра выполняют экономическую функцию, которая заключается в их возможности служить источником разнообразных минеральных, энергетических и других ресурсов, используемых для развития производства, а также быть пространством для захоронения вредных веществ, размещения различных сооружений хозяйственного назначения. Так как большинство содержащихся в недрах ресурсов являются исчерпаемыми, то действие права при вовлечении недр в сферу хозяйственной эксплуатации должно быть направлено на обеспечение рационального использования невозобновляемых ресурсов недр с учетом освещенных выше критериев. Недра также выполняют культурно-просветительскую, научную функцию <13>, выступая в качестве особо охраняемых геологических объектов, которые имеют научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение <14>. Режим особой правовой охраны таких объектов устанавливается Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и характеризуется наличием императивных норм о запрете или ограничении отдельных видов хозяйственной деятельности в границах этих объектов в целях сохранения определенной части недр в неизменном виде, поскольку их научная и культурная ценность состоит в уникальности и невосполнимости природного состояния. ——————————— <13> См.: Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов Н. И. Законодательство о недрах. М., 1976. С. 17. <14> См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. N 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение».
Итак, рациональным является использование недр, которое в целях обеспечения оптимального сочетания экономического роста и устойчивого развития предполагает полное и комплексное извлечение содержащихся в них полезных ископаемых, а также максимально эффективное использование иных ресурсов недр посредством применения наилучших современных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений при возможности их последующей эксплуатации с обеспечением минимизации вредного воздействия на другие компоненты природной среды.
Библиографический список
Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов Н. И. Законодательство о недрах. М., 1976. Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право. М., 2010. Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. Вып. 4. Комиссаренко В. С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, 1972. Навроцкая Л. Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1976. Перчик А. И. Горное право: Учеб. пособие. М., 2008. Российская геологическая энциклопедия: В 3 т. Т. 2. М.; СПб., 2011. Сыродоев Н. А. Правовая охрана недр в СССР. М., 1976. Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Яновский А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. СПб., 1900.
