(Харьков В. Н.) («Правовые вопросы недвижимости», 2012, N 1)
ЗАДАЧИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
В. Н. ХАРЬКОВ
Харьков В. Н., доцент кафедры гражданского права и процесса Тульского государственного университета, кандидат юридических наук.
Земля является уникальным природным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность человека во всех сферах приложения его творческих сил. Право пользования землей призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального и правового государства. В связи с этим одним из главных направлений развития земельного законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является обеспечение сохранения, рационального и эффективного использования земельных ресурсов — главного богатства и достояния народов Российской Федерации. И если рассматривать понятие «народы Российской Федерации» не статично, а имея в виду и будущие поколения, к ответственному поведению перед которыми призывает преамбула Конституции России, то следует вывод о необходимости приоритетного обеспечения правовыми средствами публичных интересов в сфере землепользования и, следовательно, приоритета публично-правовых методов регулирования условий и порядка пользования землей в Российской Федерации, включая имущественные аспекты земельных отношений. Указанные направления развития земельного законодательства имеют актуальное значение в свете задач модернизации экономики страны и перехода на инновационный путь развития, что с неизбежностью повлечет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду. Экономическая политика государства, определяющая характер реформирования, может быть успешно реализована на основе четкой, непротиворечивой законодательной базы <1>. При этом законодателю необходимо избежать какого-либо снижения достигнутого уровня экологизации природоресурсного, в т. ч. и земельного, законодательства, создавая такую законодательную базу экономического роста, которая обеспечивала бы рациональное использование земельных ресурсов и в максимальной степени исключала угрозы причинения ущерба земле как природному объекту. Решение этой проблемы предполагает прежде всего создание эффективного механизма обеспечения рационального использования и охраны земель. ——————————— <1> Подробнее см.: Лисицын-Светланов А. Г. Роль права в модернизации экономики России. М.: ИГП РАН, 2011. 202 с.
Вопросы правового обеспечения рационального использования земельных ресурсов принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования земельных отношений. Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации. Конституция РФ, являясь Основным Законом, определяет главные направления развития российского права, принципы и приоритеты правового регулирования наиболее значимых общественных отношений. Конституция России закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе I «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя России. Важное значение для анализа конституционно-правового режима земли и определения актуальных задач земельного законодательства имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» <2>, в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей органов власти применительно к требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Так, в названном Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2). Конституционный Суд РФ также указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в т. ч. в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; при этом законодатель должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3). ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 18. Ст. 1833.
Таким образом, вытекающая из названных конституционных норм обязанность органов власти в содержательном аспекте включает законодательное обеспечение, в т. ч. посредством установления мер юридической ответственности, такого режима пользования земельными ресурсами, который отвечает критериям рационального и эффективного использования земель. В действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов закреплен в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <3> и рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды. Земельный кодекс РФ понятие «рациональное» использует фактически применительно к землеустройству (ст. ст. 11.9, 68 ЗК РФ), что, на наш взгляд, существенно сужает регулятивный потенциал федерального земельного законодательства, поскольку основной отраслевой кодифицированный акт не содержит понятия рационального использования земель и не закрепляет позитивных правил рационального землепользования. В то же время термин «рациональное использование земель» достаточно широко применяется в действующем законодательстве. В частности, ст. 285 ГК РФ предусматривает изъятие земельного участка у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс».
Следует отметить, что необходимость легального определения правил рационального землепользования, а также закрепления мер юридической ответственности за их нарушение продиктована не только нормами гражданского законодательства, но и системой программных актов, определяющих направления развития национального законодательства, нормами, регулирующими земельные и иные природоресурсные отношения. Так, ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» <4> в качестве необходимой составляющей устойчивого развития сельских территорий называет рациональное использование земель. ——————————— <4> СПС «КонсультантПлюс».
Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации <5>. Стратегической целью государственной политики в области экологии в Доктрине указано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, обеспечения экологической безопасности страны, для чего необходимо обеспечить рациональное природопользование. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.
Обеспечение рационального природопользования указано в качестве приоритетного направления в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года <6>. ——————————— <6> Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15.02.2006 N 1) // СПС «КонсультантПлюс».
Требование рационального использования природных ресурсов нашло отражение и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <7>, которая определяет в качестве одного из приоритетов устойчивого развития рациональное природопользование. Одним из направлений повышения качества жизни российских граждан Стратегия называет обеспечение продовольственной безопасности, которая достигается в т. ч. путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Тем самым фактически в качестве одного из стратегических направлений обеспечения национальной безопасности указывается требование рационального и эффективного использования земельных ресурсов. ——————————— <7> Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
Вопросам обеспечения продовольственной безопасности посвящен Указ Президента России от 30.01.2010 N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» <8>. Продовольственная безопасность рассматривается как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, как фактор сохранения государственности и суверенитета. В качестве основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Доктрина называет повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель и др. (п. 13). ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 502.
Указанные цели социально-экономического развития и современное состояние земельных ресурсов со всей очевидностью определяют в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, и в первую очередь — земель сельскохозяйственного назначения. Потребность в установлении конкретных правил рационального землепользования является объективным требованием, обусловленным и самим назначением земельного законодательства, которое призвано регулировать отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 3 ЗК РФ). Объективная необходимость обеспечения рационального использования земель обусловила принятие Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» <9>, который назвал нарушение требований рационального использования земли в качестве основания прекращения права землепользования. В частности, новая редакция п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает, что земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки; критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством РФ. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 47.
В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 <10> утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, которые отражают критическое ухудшение агрохимических характеристик почв. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 2). Ст. 4655.
В то же время Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ ст. 8.8 КоАП РФ «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» дополнена ч. 1.1, согласно которой неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч руб.; на должностных лиц — от четырех тысяч до шести тысяч руб.; на юридических лиц — от восьмидесяти тысяч до ста тысяч руб. Таким образом, названный Федеральный закон не в полной мере восполнил пробел в правовом регулировании юридической ответственности за нерациональное использование земель, поскольку не урегулировал вопросы ответственности за неэффективное использование земель. При этом следует отметить, что опыт законодательного регулирования ответственности за нарушение правил рационального использования природных ресурсов в федеральном законодательстве об административных правонарушениях имеется, о чем свидетельствует ст. 8.10 КоАП РФ «Нарушение требований по рациональному использованию недр». Характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является базовым для законодательного регулирования порядка пользования землей, обеспечивающего режим рационального и эффективного землепользования. Таким образом, названное конституционное требование должно быть преобразовано федеральным законодателем как в конкретные правила рационального и эффективного использования земельных ресурсов Российской Федерации, так и в меры юридической ответственности, применяемые за нарушение таких правил. И это требование должно рассматриваться законодателем как одна из обязательных мер, направленных на приведение земельного законодательства в соответствие с Конституцией России.
