ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ, СОДЕРЖАЩИМИ МЕСТОРОЖДЕНИЯ, ИМЕЮЩИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ
М. В. ДУДИКОВ
Дудиков М. В., заместитель директора по правовым вопросам АНО «Аудит недропользования и консалтинг», кандидат юридических наук.
В статье 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах», регулирующей отношения при пользовании участками недр, имеющих федеральное значение, установлено, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения. При этом часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. В соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» государственную тайну в области недропользования составляют следующие сведения в области экономики, науки и техники: 1) о запасах стратегических видов сырья и материалов; 2) о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства; 3) о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов; 4) об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации). При этом Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 210 утвержден список видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну. В этом Постановлении кроме перечня упомянутых видов полезных ископаемых указан также перечень сведений, составляющих государственную тайну. Согласно п. 39 Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» к сведениям, отнесенным к государственной тайне, причислены объемы производства в натуральном выражении цветных, редких металлов, а также других металлов, имеющих стратегическое значение. В п. 48 этого Указа к таким сведениям отнесены балансовые запасы в недрах страны или сведения о добыче стратегических видов полезных ископаемых (в соответствии со списком стратегических видов полезных ископаемых, определяемым Правительством Российской Федерации) в целом по Российской Федерации, по отдельному субъекту Российской Федерации или крупному месторождению в размерах, определяемых государственными органами, наделенными полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне (кроме сведений, полученных в процессе совместных работ, выполненных с участием юридических и физических лиц иностранных государств на конкретных месторождениях полезных ископаемых либо на их участках). Очевидно, что перечисленные нормативные правовые акты призваны регулировать отношения, связанные с пользованием недрами, содержащими полезные ископаемые, имеющие стратегическое значение. На основании п. 6 ст. 3 Закона Российской Федерации «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относится определение совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения. В соответствии с п. 7 ст. 4 этого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на этих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения. Согласно нормам ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. На основании ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать: 1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; 2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; 3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; 4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; 5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); 6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; 7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; 8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; 9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; 10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Несмотря на систему норм, призванных регулировать отношения, возникающие при пользовании недрами, в том числе содержащими полезные ископаемые, имеющие стратегическое значение, остается значительное количество неопределенностей, которые могут вызвать конфликтные ситуации при применении норм законодательства Российской Федерации. В Законе РФ «О государственной тайне» использованы понятия «стратегические виды сырья», «стратегические виды материалов», «стратегические виды полезных ископаемых». При этом в ст. 2 этого Закона указан перечень используемых понятий. Однако в этом перечне семантика этих понятий не определена. Имеется лишь ссылка в ст. 5 этого Закона РФ на список стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации, сведения об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления которых определяются Правительством Российской Федерации. Как было отмечено выше, в Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» упомянуты определения «цветные, редкие металлы» и другие «металлы, имеющие стратегическое значение». Очевидно, что семантика понятий «стратегические виды сырья» и «стратегические виды материалов» значительно шире, чем «стратегические виды полезных ископаемых», перечень которых определен Правительством Российской Федерации. Это обусловлено тем, что в понятия «стратегические виды сырья» и «стратегические виды материалов» входят не только полезные ископаемые, но и результаты производства, отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств и т. д. В установленном в ст. 10 и 11 Закона Российской Федерации «О недрах» перечне указаны условия пользования недрами, которые должны быть установлены в лицензии. Однако в этом перечне такие условия имеют диспозитивный характер, так как индивидуализированы по каждому участку недр. При этом не отражены особенности содержания таких условий по тем участкам недр, которые содержат стратегические материалы, включая приоритетное право государства на приобретение стратегических видов материалов. Упомянутые в ч. 3 ст. 11 договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также в ч. 3 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» лицензионное соглашение часто на практике не отражают таких особенностей. Кроме этого, нормами ч. 2 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. В развитие этой нормы ст. 17.1 этого Закона предусмотрен закрытый перечень случаев перехода права пользования недрами. При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Лицензии на пользование участками недр подлежат переоформлению также при изменении наименований юридических лиц — пользователей недр. Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр. Право пользования недрами не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Очевидно, что нормами, регулирующими переход права пользования недрами и переоформления лицензии, также не установлено особенностей, связанных с пользованием участками недр, содержащими месторождения стратегических полезных ископаемых. Статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» установлен перечень случаев прекращения права пользования недрами. Порядок досрочного прекращения права пользования недрами, а также порядок ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых изложены в ст. 21 и 26 этого Закона. Однако законодательство не учитывает особенностей регулирования отношений, возникающих при прекращении, ограничении и приостановлении права пользования участками недр, содержащими стратегические элементы. Действительно, ст. 21.1 этого Закона предусмотрено, что в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном настоящим Законом. В соответствии с частью второй этой статьи между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Как видно из конструкции нормы ч. 2 ст. 21.1 Закона, регулирующей передачу технологического оборудования, она имеет диспозитивный характер. Следовательно, передача временному оператору имущества, необходимого для обеспечения процесса пользования недрами, пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, не обязанность, а право прежнего недропользователя. Отсутствие закрепленной законодательством Российской Федерации необходимости изъятия технического оборудования, обеспечивающего технологический процесс сохранности месторождения стратегических полезных ископаемых, значительно ослабляет позицию государственного органа управления государственным фондом недр и органов власти субъектов Российской Федерации, а следовательно, затрагивается при этом публичный интерес. Законодательством Российской Федерации о недрах не установлена специфика недропользования, особенно при предоставлении права пользования недрами иностранным субъектам предпринимательской деятельности. Данное обстоятельство может вызвать разногласие с законодательством, регулирующим отношения в связи с государственной тайной. Для реализации публичного интереса при разработке проектов нормативных правовых актов целесообразно учесть следующее. Во-первых, определиться с самими понятиями «стратегические виды сырья», «стратегические виды материалов» и т. д. Для однозначности трактовки предмета регулирования рассматриваемых отношений необходимо дать определения этих понятий на уровне федеральных законов. По-видимому, при формулировке этих дефиниций должно учитываться особое значение объекта регулирования для обеспечения экономического развития, обороны и безопасности Российской Федерации с учетом особенностей правового регулирования процесса пользования недрами. Во-вторых, при разработке проектов законов, регулирующих отношения, возникающие при пользовании участками недр, содержащими месторождения полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение, необходимо также отразить следующее: — особенности лицензирования пользования недрами в целях поисков, оценки и добычи стратегического минерального сырья; — особенности процедуры выбора претендента на получение права пользования такими участками недр и выдачи лицензии; — особенности ведения работ по геологическому изучению (поискам и оценке) недр, содержащих месторождения стратегических полезных ископаемых, и их добыче; — особенности ведения работ при разработке месторождений с трудноизвлекаемыми запасами стратегических материалов; — особенности переработки, использования продукции месторождений, содержащих стратегические материалы, их реализации или распоряжения ими иным образом; — решение проблем безопасности объектов стратегических материалов, магистрального трубопроводного транспорта таких материалов, а также особенности его эксплуатации; — особенности пользования недрами и отношения собственности объектов обустройства месторождений, содержащих стратегические полезные ископаемые, на разных стадиях хозяйственной деятельности; — требования к технико-технологическому оборудованию обустройства и эксплуатации месторождений, содержащих стратегические материалы; — особенности организации федерального фонда резервных месторождений стратегических полезных ископаемых, определения порядка его формирования, в том числе по вопросам осуществления платежей за пользование недрами, за землю и другие природные ресурсы на месторождениях, находящихся в консервации; — процедурно-процессуальные вопросы, связанные с разрешением споров. В-третьих, для целей оперативного воздействия государства целесообразно разработать порядок ограничения, приостановления права пользование недрами в случае нарушения природоохранных норм и правил ведения работ, а также досрочного прекращения права пользования недрами. В-четвертых, в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами должно быть установлено приоритетное право Российской Федерации на приобретение таких видов минерального сырья. (В настоящее время такое право установлено только частью второй пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».) В-пятых, необходимо установить случаи проведения закрытых конкурсов и аукционов при получении права пользования недрами, содержащими месторождения, имеющие стратегическое значение. В-шестых, отмечая справедливость рекомендаций Круглого стола конференции «Современные проблемы природопользования», необходимо ввести прямые критерии разделения на участки недр федерального, регионального и местного значения, «основанные на количественных, стоимостных параметрах месторождений» <1>. ——————————— <1> Конференция «Современные проблемы природопользования». IX Петербургский международный экономический форум. С. 35.
Перечисленные предложения не противоречат законодательству Российской Федерации о недрах. Учет этих предложений позволит конкретизировать и детализировать нормы законодательства, регулирующего отношения недропользования, с учетом специфики пользования участками недр.
