Короткова О. И., к. ю.н., доцент кафедры Гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, помощник судьи Орловского областного суда.
Статьей 14 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на недобросовестную конкуренцию — любые действия хозяйствующих субъектов, направленные на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, которые противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам или могут нанести вред их деловой репутации.
В соответствии с ч. 1 ст. 14.33 КоАП РФ недобросовестная конкуренция, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, за исключением случаев, предусмотренных ст. 14.3 Кодекса и ч. 2 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати до двадцати тысяч рублей, на юридических лиц — от ста до пятисот тысяч рублей.
На территории Орловской области на основании Постановления Главы администрации Орловской области от 09.04.1996 N 213 «О создании государственного унитарного предприятия «Орловский областной центр «Недвижимость» было создано ОГУП Орловский центр «Недвижимость», и в соответствии с п. п. 3.1 — 3.4 Устава одним из основных видов его деятельности является ведение технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства, документально-информационного архивного фонда и обеспечение ведения учета документов технической инвентаризации по Орловской области.
В соответствии с п. 1.2 Положения «Об адресном реестре объектов недвижимости (жилых и нежилых строений) на территории Орловской области», утвержденного Постановлением Главы администрации Орловской области от 15.09.1998 N 511 «О введении в действие на территории Орловской области единой системы регистрации адресов жилых и нежилых строений», ГУП Орловский центр «Недвижимость» определен как держатель единого адресного реестра и архивов технической документации на зарегистрированные строения.
Архивы БТИ, являющиеся федеральной собственностью, были переданы в ведение и пользование ОГУП, где и находятся по настоящее время.
По заявлению Орловского филиала ФГУП «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ» Управлением Федеральной антимонопольной службы по Орловской области 24.12.2009 было возбуждено дело по признакам нарушения ч. 1 ст. 14 Закона «О защите конкуренции» по факту непредставления документов из архива БТИ, являющегося федеральной собственностью, несмотря на необходимость доступа к данному архиву других лиц, осуществляющих аналогичную деятельность и имеющих соответствующую аккредитацию, по результатам рассмотрения которого решением от 17.02.2010 Управление признало указанные действия предприятия нарушающими ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» и указало на необходимость выдать предписание о прекращении недобросовестной конкуренции.
Предписанием от 17.02.2010 предприятие обязывалось в срок до 30.04.2010 прекратить недобросовестную конкуренцию и организовать доступ к архиву БТИ иным хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующую аккредитацию на рынке услуг по проведению технической инвентаризации недвижимого имущества.
Постановлением от 09.07.2010 за нарушение антимонопольного законодательства генеральный директор ОГУП был привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 12 000 руб.
Удовлетворяя жалобу генерального директора ГУП Орловский центр «Недвижимость» на постановление о нарушении антимонопольного законодательства, суд прекратил производство по делу об административном правонарушении ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
Вывод суда был основан на п. 14 Положения «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301, в соответствии с которым архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 15 приведенного Положения порядок доступа и выдачи информации из архивов БТИ определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.
В настоящее время в Орловской области отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий ОГУП право выдавать информацию и организовывать доступ к архиву БТИ, а генеральный директор как должностное лицо ОГУП не имеет полномочий на распоряжение архивом как федеральной собственностью.
Вместе с тем, пересматривая решение суда, Орловский областной суд указал, что, сделав такой вывод, суд не учел ряд положений Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», действие которого распространяется не только на Архивный фонд Российской Федерации, но и на порядок хранения, комплектования, учета и использования других архивных документов независимо от форм собственности (ст. 1 Закона).
Согласно ч. 1 ст. 24 этого Закона, гарантирующей открытость архивных документов для всех заинтересованных лиц, пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается посредством предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов.
Данный Закон не предусматривает каких-либо ограничений в доступе к документам БТИ, которые могли бы иметь отношение к настоящему делу.
Таким образом, вывод суда о том, что затруднения в доступе к находящимся в ОГУП документам БТИ обусловлены отсутствием нормативного правового акта, регламентирующего порядок доступа и выдачи информации из архива ОГУП, является ошибочным.
В силу требований ст. 24 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» и ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции» генеральный директор ОГУП ОЦ «Недвижимость» как должностное лицо предприятия обязан был в приемлемой для спорной ситуации форме обеспечить такого рода доступ.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 N 221-ФЗ каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (кадастровый номер).
Сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются в виде кадастрового паспорта (п. 2 ст. 14 Закона).
В силу ч. 4 ст. 14 Закона кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.
Согласно п. 2 Положения «Об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.12.2000 N 921, государственный учет объектов капитального строительства независимо от их назначения и принадлежности осуществляется по единой для Российской Федерации системе учета.
В соответствии с Правилами ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности, утвержденными Приказом Госстроя России от 31.05.2001 N 120, документальной основой ведения Единого государственного реестра является технический паспорт. В результате внесения записи в Единый реестр объекту присваивается инвентарный номер, который является уникальным для соответствующего объекта.
Результаты первичной инвентаризации вносятся в Единый государственный реестр, в котором заводится раздел на конкретный объект; технические паспорта, оценочная и иная учетно-техническая документация по объектам учета, включая регистрационные книги, реестры, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, образуют архивные фонды, которые относятся к государственной части Архивного фонда Российской Федерации и являются федеральной собственностью (п. 13 Положения).
Согласно п. 2.23 Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной Приказом Минземстроя России от 04.08.1998 N 37, в инвентарных делах результаты текущей инвентаризации отражаются посредством добавления новой информации к уже имеющейся. Изменения на земельном участке в зданиях и сооружениях устанавливаются методом сличения старых данных, отраженных в планах и описях, с действительным состоянием объектов путем непосредственного обследования последних на месте инвентаризаторами. Необходимые изменения вносятся в абрис, а затем на план и в экспликацию земельного участка.
Проведение организациями БТИ последующих обследований объектов капитального строительства с уже присвоенными кадастровым и инвентарным номерами и не имеющих инвентарного дела, но при наличии инвентарного дела у другой организации БТИ ведет к нарушению осуществления технического учета по единой системе.
Учитывая эти обстоятельства, Орловский областной суд посчитал вывод суда о том, что отсутствие принятого органами исполнительной власти субъекта РФ Порядка доступа и выдачи информации из архива ОГУП ОЦ «Недвижимость» является основанием для отказа в выдаче информации и организации доступа к архиву БТИ, ошибочным.
Кроме того, суд пришел к выводу, что ФГУП «Ростехинвентаризация» официально один раз обратилось в ОГУП ОЦ «Недвижимость» с просьбой о выдаче информации из архива БТИ, на что ОГУП предоставило официальный ответ со ссылками на нормы закона.
При этом, возражая против доводов жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области, представитель ОГУП, ссылалась на то, что ФГУП «Ростехинвентаризация» не обращалось в ОГУП ОЦ «Недвижимость» за информацией из архива БТИ, предоставив для подписания только проект соглашения о взаимодействии аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в сфере технической инвентаризации и технического учета на территории Орловской области, которое не было подписано ОГУП ОЦ «Недвижимость» ввиду несогласия с отдельными пунктами Соглашения.
Поскольку данный довод представителя заявителя наряду с другими доказательствами не был проверен и оценен судом, а также учитывая, что на момент рассмотрения жалобы срок давности привлечения генерального директора ОГУП ОЦ «Недвижимость» не истек, Орловский областной суд решение суда отменил и направил дело на новое рассмотрение.
Постановлением заместителя руководителя Орловского УФАС России от 23.06.2010 генеральный директор ОГУП ОЦ «Недвижимость» также был привлечен к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 10 000 руб.
Генеральный директор обратился в суд с жалобой об отмене постановления, ссылаясь на то, что предписания Орловского УФАС России, содержащиеся в письме от 29.04.2010, ОГУП ОЦ «Недвижимость» были исполнены в полном объеме 12.04.2010 и 13.05.2010, при этом ими указывалось, что генеральный директор ОГУП ОЦ «Недвижимость» не вправе самовольно организовывать доступ в порядке, установленном нормативными правовыми документами, т. к. доступ к архивной информации в соответствии с п. 15 Постановления Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301 устанавливается субъектом РФ. До настоящего времени порядок доступа и выдачи информации из архивов БТИ органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации не определен.
В связи с тем, что данное предписание невозможно исполнить, оно было обжаловано в Арбитражный суд Орловской области, о чем было известно Орловскому УФАС России при составлении протокола об административном правонарушении.
Также указывал, что действующим законодательством, в т. ч. ст. 36 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», не закреплена обязанность по представлению в антимонопольный орган информации об исполнении решений и предписаний, в связи с чем в его действиях как должностного лица отсутствует событие вменяемого правонарушения.
Кроме этого, указывал, что в его действиях отсутствует состав вменяемого административного правонарушения, поскольку нарушение срока представления в антимонопольный орган сведений не образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.
Решением суда жалоба генерального директора ОГУП ОЦ «Недвижимость» на Постановление УФАС по Орловской области о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, оставлена без удовлетворения, а Постановление УФАС по Орловской области — без изменения.
При рассмотрении жалобы генерального директора Орловским областным судом было установлено, что в письме заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области в рамках осуществления функций антимонопольного органа генеральному директору ОГУП Орловский центр «Недвижимость» было предложено в срок до 12 мая 2010 г. представить следующие документы:
1. Копию протокола разногласий предприятия к Соглашению N 1 «О взаимодействии аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в сфере технической инвентаризации и технического учета на территории Орловской области», направленного в адрес ФГУП «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ» Орловский филиал.
2. Копию обращения ОГУП ОЦ «Недвижимость» в Правительство Орловской области об определении порядка доступа и выдачи информации из архива предприятия иным хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующую аккредитацию на рынке услуг по проведению технической инвентаризации недвижимого имущества.
2.1. Результаты рассмотрения Правительством Орловской области вышеуказанного обращения.
3. Информацию о том, каким образом в настоящее время осуществляется порядок доступа и выдачи информации из архива предприятия иным хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующую аккредитацию на рынке услуг по проведению технической инвентаризации недвижимого имущества.
В рамках исполнения полученного запроса генеральным директором ОГУП Орловский центр «Недвижимость» в адрес руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области 13.05.2010 был дан письменный ответ, в котором указывалось, что 05.04.2010 ОГУП ОЦ «Недвижимость» направило в Правительство Орловской области обращение об определении порядка доступа и выдачи информации из архива предприятия, предусмотренного п. 15 Положения о государственном учете жилищного фонда в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301. До настоящего времени решения Правительством Орловской области по данному вопросу не принято.
Кроме того, в названом ответе указывалось, что 05.04.2010 в адрес Орловского филиала ФГУП «Ростехинвентаризация» ими направлен протокол разногласий к Соглашению N 1 «О взаимодействии аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в сфере технической инвентаризации и технического учета на территории Орловской области». К данному ответу были приложены копии документов, на которые в ответе имелась ссылка.
Помимо того, по делу установлено, что 20.05.2010 на имя генерального директора ОГУП Орловский центр «Недвижимость» Управлением Федеральной антимонопольной службы по Орловской области было направлено письменное уведомление о том, что 24 — 25 мая 2010 г. в ОГУП Орловский центр «Недвижимость» будет проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции». В целях надлежащего, всестороннего изучения вопросов, поставленных перед Инспекцией Управления, генерального директора ОГУП ОЦ «Недвижимость» просили представить информацию об исполнении предписания, а также нормативно-правовые документы по организации порядка доступа к информации архива БТИ иным хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующую аккредитацию на рынке услуг по проведению технической инвентаризации недвижимого имущества на территории Орловской области.
Судья районного суда, рассматривая административное дело, пришел к выводу о том, что в действиях генерального директора ОГУП Орловский центр «Недвижимость» имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, поскольку по запросу УФАС от 29.04.2010 информация была представлена с нарушением срока — 13.05.2010, тогда как должна быть исполнена до 12.05.2010, а также о том, что по письму УФАС от 20.05.2010 генеральным директором ОГУП Орловский центр «Недвижимость» запрашиваемая информация представлена не была.
Орловский областной суд не согласился с выводами районного суда.
Поскольку было установлено, что ОГУП Орловский центр «Недвижимость» в антимонопольный орган представил запрашиваемую информацию за исключением той, которая в силу действующего законодательства не могла быть представлена ввиду того, что порядок доступа и выдачи информации из архивов БТИ определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и определение такого порядка к компетенции ОГУП Орловский центр «Недвижимость» не относится, законных оснований для привлечения генерального директора ОГУП Орловский центр «Недвижимость» к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ не имелось.
В свете этих обстоятельств Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по Орловской области от 23.06.2010 о привлечении к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ генерального директора ОГУП Орловский центр «Недвижимость» и решение судьи Советского районного суда г. Орла было отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием в действиях генерального директора состава административного правонарушения.
Вместе с тем, как известно, недобросовестная конкуренция — это любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации.
На начальном этапе становления в России рыночных отношений серьезной конкуренции между предпринимателями не существовало, поскольку рыночные отношения еще не были развиты в должной мере. Но постепенно между российскими предпринимателями развернулась жестокая борьба за рыночное «место под солнцем». Конкуренты готовы использовать любые, в т. ч. незаконные, недопустимые и преступные, методы для достижения преимущества. К сожалению, это относится и к государственным предприятиям, пытающимся занять доминирующее положение на рынке услуг. Для недопущения подобных ситуаций необходимо применить действенный комплекс мер, который будет направлен на устранение пробелов, противоречий и коллизий действующего законодательства, как федерального, так и регионального.
