Сравнительный анализ подходов к организации и проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в российских городах-миллионниках

(Крымов С. А.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 7)

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОДХОДОВ К ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ ПО ВОПРОСАМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ-МИЛЛИОННИКАХ <*>

С. А. КРЫМОВ

——————————— <*> В статье использован материал, полученный при ведении с июня по сентябрь 2012 года проекта по заказу Департамента градостроительной политики города Москвы на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Подготовка предложений по совершенствованию процедур проведения публичных слушаний, связанных с осуществлением градостроительной деятельности в городе Москве». Для целей проекта была в том числе проанализирована нормативная база городов России с населением более миллиона человек, в которых должно было быть достаточно полное правовое регулирование организации публичных слушаний и наработана практика их проведения. Сопоставительный ряд представлен Москвой, Санкт-Петербургом, Екатеринбургом, Пермью, Уфой и Самарой. В ходе осуществления проекта также были интервьюированы представители префектур административных округов города Москвы.

Крымов Станислав Алексеевич, ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города» (г. Москва).

Автором статьи описываются подходы к регулированию института публичных слушаний в России. Проанализирована нормативная правовая база шести российских городов. Показаны различия подходов к правовому регулированию института публичных слушаний в крупных городах России и особенности существующего правоприменения. Сделан вывод о том, что правоприменительная практика органов публичной власти должна ориентироваться на институциализацию публичных слушаний как инструмента, обеспечивающего диалог между общественностью и органами публичной власти в сфере градорегулирования.

Ключевые слова: градостроительное регулирование, публичные слушания, социальные институты, социальные процессы, градостроительное проектирование, правоприменительная практика органов публичной власти, регулирование института публичных слушаний.

A comparative analysis of approaches to organization and conducting of public hearings on the issues of town-planning activity in the russian city-millionaire S. A. Krymov

The author describes the approaches to the management of the institute of public hearings in Russia. Analyzed the legal and regulatory framework of six Russian cities. The differences of approaches to legal regulation of the institute of public hearings in major cities of Russia and the enforcement of existing features. It is concluded that the enforcement practices of public authorities should focus on the institutionalization of public hearings as a tool that provides a dialogue between the public and public authorities in the field of urban regulation.

Key words: urban regulation, public hearings, social institutes, social processes, urban planning, law enforcement practices of public authorities, the regulation of the institute of public hearings.

Вопросы регулирования градостроительной деятельности являются потенциально конфликтными. Так, если начинается строительство каких-либо объектов и при этом затрагиваются интересы горожан, местные жители готовы, к удивлению сотрудников органов публичной власти, организовывать пикеты и митинги <1> [1]. ——————————— <1> Например, в городе Москве прошел стихийный митинг против строительства мечети в районе Митино, собравший до двух тысяч человек (Митино — против мечети. Недовольство жителей района вылилось в многотысячный несанкционированный митинг // Независимая газета. URL: http://www. ng. ru/politics/2012-09-20/100_mitino. html (дата обращения: 20 сентября 2012 года)).

Для того чтобы минимизировать риск подобных событий, органы публичной власти должны не просто информировать общественность об уже принятых решениях в сфере строительства (как часто делается), а стараться вести содержательный диалог с ее представителями. Форм такого диалога достаточно много (семинары, круглые столы, консультации, градостроительные советы, интернет-сайты и т. д.), однако по причине обязательности в силу закона наиболее распространенным является проведение публичных слушаний. Градостроительный кодекс Российской Федерации [2] требует от органов местного самоуправления проведения публичных слушаний в отношении проектов документов градостроительного проектирования (генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и т. д.) до утверждения таких документов. При этом он устанавливает достаточно общие, недетализированные требования к порядку проведения публичных слушаний, определяя типы проектов документов, выносимых на слушания, сроки проведения слушаний, состав участников слушаний [3], но не определяя требования, например, к структуре и составу органов, осуществляющих полномочия по проведению слушаний, к процессу подготовки проектов документов (включая конкретный состав материалов, выносимых на слушания) к тому, как учитывать мнение общественности, высказанное на слушаниях, и т. п. Таким образом, федеральное законодательство определило минимальный уровень требований, которым должны соответствовать проводимые слушания. Однако большую часть вопросов оставило на усмотрение органов местного самоуправления (в городах Москве и Санкт-Петербурге — на усмотрение органов власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения) [4]. Полагаем целесообразным детально рассмотреть проблемы, которые влияют на формирование института публичных слушаний как механизма, обеспечивающего диалог между общественностью и органами публичной власти в отношении градорегулирования. Ключевыми вопросами, с нашей точки зрения, являются: — определение сторон диалога (точнее, участия представителей общественности в организации и проведении слушаний); — определение содержания диалога, то есть предметов обсуждения на публичных слушаниях; — определение результатов диалога, то есть требования к содержанию заключения о результатах публичных слушаний и требования о возможности доработки проекта документа по результатам слушаний.

Об участии представителей общественности в органах, уполномоченных принимать решения по вопросам организации и проведения публичных слушаний, оценки результатов публичных слушаний

В соответствии с российским законодательством публичные слушания проводятся комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки <2>. ——————————— <2> По вопросам территориального планирования и планировки территории публичные слушания проводятся уполномоченным органом местного самоуправления (статьи 28, 31, 39, 40, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Комиссия — это коллегиальный при правительстве либо при главе администрации орган. Однако по составу они могут принципиально различаться. Так, в отличие от Москвы [9] и Санкт-Петербурга [8] в Перми [5, 12, 13] и Екатеринбурге [6, 7], помимо чиновников и депутатов, в состав комиссии включены представители общественности. В Перми, в частности, в Правилах землепользования и застройки [14] установлены предельная численность, состав представителей общественности, порядок выдвижения кандидатов от общественных организаций и предельный срок полномочий члена комиссии, представляющего интересы общественной организации <3>. Это оказывает влияние на ход обсуждения градостроительных вопросов и подведение итогов такого обсуждения. Именно комиссия готовит заключение по результатам публичных слушаний, в котором указываются рекомендации по утверждению или доработке документа. И если состав комиссии имеет межведомственный характер, то в заключении будет содержаться точка зрения органов публичной власти. По сути, это будет этап в согласовании проекта органами власти. ——————————— <3> Статья 9 Правил землепользования и застройки Перми, в частности, устанавливает следующее: «Не менее одной трети от общего состава комиссии, но не более семи человек составляют представляющие общественные и профессиональные интересы члены комиссии, выбранные из выдвинутых некоммерческими организациями города Перми кандидатур. Срок полномочий таких членов комиссии составляет 3 года».

О содержании диалога между общественностью и органами публичной власти — предметы обсуждения на публичных слушаниях применительно к различным случаям

Можно выделить три подхода к определению того, о чем должен вестись диалог при проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности: 1) определение положений, в отношении которых возможно обсуждение в ходе публичных слушаний; 2) определение документов, в отношении которых проводятся публичные слушания; 3) отсутствие какого бы то ни было ограничения обсуждения — отсутствие определения предмета публичных слушаний. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит понятия предмета публичных слушаний. Однако по совокупности норм такие предметы достаточно четко выявляются как вопросы, тождественные положениям, которые подлежат утверждению в каждом из документов, представляемых на публичные слушания. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Соответственно, доказательство ненарушения указанных прав в общем плане и составляет предмет публичных слушаний. В отношении сопоставляемых городов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Пермь, Уфа [11] и Самара [10] в целом можно сделать вывод о том, что в нормативных правовых актах делается попытка формализовать, что обсуждается на публичных слушаниях. В протоколах, заключениях о результатах публичных слушаний фиксируются позиции об относимости того или иного вопроса или замечания (предложения) к публичным слушаниям. Например, в Правилах землепользования и застройки Перми установлены конкретные вопросы, подлежащие обсуждению на слушаниях (прежде всего соответствие законодательству и документам градостроительного проектирования) <4>. ——————————— <4> В статье 35 Правил землепользования и застройки Перми «Особенности проведения публичных слушаний по предоставлению разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства» указано следующее: «13. Заключение органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, на представленное заявление и обосновывающие материалы к нему составляется в соответствии с предметом рассмотрения заявления на публичных слушаниях и должно включать: 1) положения о том, что в заявлении и прилагаемых к нему обосновывающих материалах выполнены или не выполнены все установленные требования, которые подлежат выполнению: а) подтверждение информации, отраженной в заявлении о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования… б) подтверждение соответствия требованиям технических регламентов… в) подтверждение выполнения процедурных требований… 14. Предметом публичных слушаний о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства являются вопросы, установленные в части 13 настоящей статьи».

В Санкт-Петербурге реализован другой поход: не установлены вопросы, обязательные к обсуждению, а обозначено, что предметами обсуждения являются документы в целом <5>. ——————————— <5> В статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» устанавливается следующее: «…документация — материалы, являющиеся предметом обсуждения на публичных слушаниях, проводимых в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга: — проекты документов территориального планирования; — проекты документов градостроительного зонирования; — проекты документации по планировке территории…».

В других городах реализован третий подход — в нормативных правовых актах положения о предмете публичных слушаний отсутствуют.

О содержании проектов документов до и после публичных слушаний

Проанализировав законодательные акты рассматриваемых городов, мы обнаружили, что в них не отражено, в какой степени необходимо учитывать мнение общественности. Однако из положений существующих актов (в том числе регулирующих организационно-правовые схемы подготовки проектов документов и проведения слушаний) можно сделать вывод о том, как проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности может в дальнейшем повлиять на содержание документов градостроительного проектирования. Подход Санкт-Петербурга, Перми и Екатеринбурга, закрепленный в актах, блокирует возможность необоснованного решения об отклонении проекта и направлении его на доработку, что является механизмом гарантии сохранения содержания проекта документа в том виде, в котором он обсуждался и дорабатывался с учетом предложений и замечаний, полученных в ходе публичных слушаний. Основанием для отклонения и направления на доработку может служить только несоответствие требованиям законодательства и несоблюдение процедур публичных слушаний. Таким образом, гарантируется принятие решения в установленные сроки и в соответствующем содержании. Москва предлагает несколько иной подход: в силу «параллельности» процедуры публичных слушаний проект документа может претерпеть серьезные изменения. Санкт-Петербург, Пермь, Екатеринбург и Уфа закрепляют подход, согласно которому публичная власть до направления проекта документа на публичные слушания обеспечивает подготовку заключения о соответствии проекта документа требованиям законодательства. Установлена обязательность подготовки такого заключения, и отрицательное заключение является основанием для принятия решения о ненаправлении проекта документа на публичные слушания, то есть все согласовательные процедуры проходят до вынесения проекта документа на публичные слушания. В Москве же публичные слушания проводятся параллельно с процедурами согласования. Таким образом, проект документа после публичных слушаний дорабатывается с учетом замечаний и согласований органов публичной власти и замечаний, полученных в ходе публичных слушаний. По результатам анализа нормативных документов сравниваемых городов можно прийти к выводу, что в ходе формирования института диалога с общественностью по вопросам градостроительной деятельности органы власти российских городов применяют разные подходы к организации и проведению публичных слушаний, по-разному выстраивают и приоритеты в этом диалоге, и процедуры слушаний.

Оценка представителями префектур административных округов города Москвы процесса формирования института публичных слушаний

При интервьюировании представителей префектур (в основном секретарей окружных комиссий, а также представителей 9 управ) мы выяснили, что в целом респонденты положительно оценивают результаты использования института публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности: средний балл (по 5-балльной шкале) среди представителей префектур — 3,3; а среди управ — 4. Однако количество проблем, которые были отмечены в ходе исследования, ставит под сомнение целесообразность проведения слушаний в том виде, в котором они сейчас проходят. Основная часть выявленных в ходе опроса проблем не связана с особенностями подходов, о которых мы говорили. Основные проблемы (на них указывали практически все респонденты) — это отсутствие требуемого финансирования организации слушаний, необходимость в помещениях и техническом оснащении, низкое качество материалов, представляемых на слушаниях, недостаточное участие разработчиков документации в слушаниях. Основная масса выявленных проблем имеет скорее организационно-административный характер, что позволяет говорить о том, что органы публичной власти города Москвы не уделяли достаточного внимания институту публичных слушаний. В то же время было отмечено, что в городе существуют протестные настроения жителей, связанные с проведением публичных слушаний, которые оцениваются на среднем уровне (префектуры — 3,1; управы — 3,0), однако все респонденты отметили значительный разброс в активности протестных настроений жителей в зависимости от предмета обсуждения на публичных слушаниях. Наиболее высокими протестные настроения являются, как правило, при обсуждении документов, негативно влияющих на повседневную жизнь жителей: снос жилых домов, переселение, сокращение придомовых территорий, сокращение озелененных территорий. По мнению представителя одной из префектур, за последнее время имеет место учащение случаев получения отрицательных результатов публичных слушаний и возникновение социальной напряженности среди населения во время и после их проведения. По результатам опроса можно сделать вывод о том, что, помимо выработки подхода к нормативному регулированию института публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности и фиксации его в правовых актах, органам публичной власти необходимо уделять не меньшее внимание организационно-технологическим вопросам организации и проведения слушаний. Если органы власти сосредоточивают свои усилия на ключевых вопросах, прежде всего на нормативном регулировании, и недооценивают вопросы правоприменения, то есть организационные вопросы, то могут возникнуть проблемы, связанные с формированием института публичных слушаний и, как следствие, с формированием диалога между обществом и властью в целом. В этом случае органы власти могут спровоцировать рост протестных настроений.

Основные выводы

В результате анализа нормативного регулирования и опроса представителей органов власти можно прийти к выводу о том, что существующее федеральное правовое регулирование порядка проведения публичных слушаний в должной степени позволяет органам публичной власти выбирать наиболее эффективные и адекватные сложившейся ситуации правовые механизмы. Выбор таких механизмов должен ориентироваться на институциализацию публичных слушаний как инструмента, обеспечивающего диалог между общественностью и органами публичной власти в отношении градорегулирования (что, конечно, предполагает максимально четкое определение сторон этого диалога, его содержания и результатов, насколько это возможно). На подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры публичных слушаний, задачи органов публичной власти не заканчиваются — помимо установления необходимого правового регулирования, необходимо обеспечить качественное правоприменение. При проведении слушаний не меньшее внимание требуется уделять организационно-технологическим вопросам.

Литература и информационные источники

1. Митино — против мечети. Недовольство жителей района вылилось в многотысячный несанкционированный митинг // Независимая газета. URL: http://www. ng. ru/politics/2012-09-20/100_mitino. html (дата обращения: 20 сентября 2012 года). 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. 3. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. 4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 5. Решение Пермской городской Думы от 22 февраля 2005 года N 32 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городе Перми» (в редакции от 29 июня 2010 года). 6. Решение Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 года N 21/22 «Об утверждении Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург». 7. Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа — муниципального образования «город Екатеринбург». 8. Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге». 9. Постановление правительства Москвы от 7 апреля 2009 года N 270-ПП «О создании Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы и об утверждении положений о Городской и окружной комиссиях по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы». 10. Постановление администрации городского округа Самара от 11 августа 2010 года N 992 «О Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа Самара» (в редакции от 29 сентября 2010 года). 11. Решение Совета городского округа города Уфы Республики Башкортостан от 27 апреля 2006 года N 10/18 «О порядке проведения публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности на территории города Уфы» (с изменениями от 26 июня 2008 года). 12. Решение Пермской городской Думы от 12 сентября 2006 года N 207 «О территориальных органах администрации города Перми». 13. Постановление администрации города Перми от 1 ноября 2006 года N 2123 «Примерное положение об организационном комитете по проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности при территориальном органе администрации города Перми». 14. Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».

——————————————————————