НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО СОБЛЮДЕНИЮ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В. НИКОНОВ
Никонов В., прокурор г. Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук.
Проблемы применения норм Градостроительного кодекса РФ, совершенствования градостроительного законодательства неоднократно были предметом научных исследований <1>. ——————————— <1> См., напр.: Анисимов А. П. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы // Право и экономика. 2005. N 3; Гринев В. Жилищное и градостроительное законодательство. М.: Гроссмедиа, 2006.
Согласно ст. 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В некоторых высокоразвитых странах, в частности во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, неся определенную ответственность перед вышестоящими звеньями этой вертикали. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой — как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач общегосударственного значения <2>. ——————————— <2> См.: Куракина С. И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 8. С. 31 — 39.
Проблему формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов, идущих в местном самоуправлении. В юридической литературе отмечается необоснованное разнообразие способов юридической техники, используемых законодательными и исполнительными органами на региональном уровне. Наличие значительного объема правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления порождает проблему их соответствия федеральному законодательству. В этой связи повышенное значение приобретает прокурорский надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Согласно ст. 43 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования; 3) правовые акты: — главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования; — постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления; — распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ N 155 от 2 октября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам городов, районов необходимо принять меры по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления. В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Мы согласны с мнением тех коллег, которые считают, что прокуратура должна уделять пристальное внимание вопросам надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в отдельных случаях уже сегодня обозначив его в числе приоритетных, так как жилищные проблемы в той или иной мере затрагивают интересы практически всех категорий населения РФ <3>. ——————————— <3> См., напр.: Земеров Н. Надзор за соблюдением законодательства в сфере градостроительной деятельности // Законность. 2007. N 8. С. 28.
В соответствии с Градостроительным кодексом один из принципов законодательства о градостроительной деятельности — обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. В этих целях органы местного самоуправления непосредственно участвуют в разработке, утверждении, применении различных видов градостроительной документации. В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые могут иметь как нормативно-правовой, так и индивидуальный характер. В Нижнем Новгороде есть Генеральный план развития города, утвержденный Постановлением городской Думы от 23 июня 1999 г. N 32, Правила землепользования и застройки в Нижнем Новгороде, утвержденные Постановлением городской Думы от 23 ноября 2005 г. N 89. Кроме того, администрацией города утверждаются проекты планировки и межевания территорий, разрабатываемые на основании выданных администрацией разрешений, а также градостроительные планы земельных участков. Прокуратура города в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства активно использует полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре. Например, в ходе проверки установлено, что в Генеральный план развития включены не все территории, определенные границами города, что нарушает земельное и градостроительное законодательство. В соответствии со ст. 84 Земельного кодекса РФ установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации. В соответствии со ст. 23 Градостроительного кодекса РФ границы городского округа (а также входящих в его состав населенных пунктов) отображаются на картах (схемах) генерального плана городского округа. Установлено, что ст. 1 Закона Нижегородской области от 25 февраля 2005 г. «Об изменении границ городского округа г. Нижний Новгород, Кстовского муниципального района, муниципального образования — сельского поселения Ройкинский сельсовет Кстовского муниципального района» административно-территориальное образование к. п. Зеленый город с населенным пунктом Зеленый город отнесены к черте Нижнего Новгорода. На протяжении длительного периода времени эти территории в Генеральный план развития города и Правила землепользования и застройки включены не были, соответствующая градостроительная и землеустроительная документация не разработана и не утверждена. Это обстоятельство стало причиной правовой неопределенности относительно видов возможного градостроительного и иного использования этих территорий, установления градостроительных регламентов. Согласно ч. 5 ст. 43 Устава города обязанность разработки и внесения на утверждение городской Думы проектов изменений в генеральный план города, а также в Правила землепользования и застройки возложена на администрацию Нижнего Новгорода. Прокуратура города внесла в адрес главы администрации представление об устранении выявленных нарушений законодательства. В ответ администрация сообщила, что в настоящее время заключен государственный контракт на корректировку Генерального плана. Государственный заказчик по контракту — департамент градостроительного развития территории Нижегородской области, технический заказчик — департамент архитектуры и градостроительства администрации Нижнего Новгорода, исполнитель — ГУ НИиПИ Генерального плана Москвы, срок исполнения контракта — ноябрь 2008 г. Прокуратурой выявлены факты нарушения Генерального плана развития Нижнего Новгорода при внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения градостроительного зонирования некоторых земельных участков. Согласно ст. ст. 31, 33, 34 Градостроительного кодекса РФ при разработке проектов правил землепользования и застройки (либо проектов внесения изменений в них) местной администрацией производится проверка соответствия разрабатываемого проекта требованиям генерального плана городского округа. При этом границы территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа. Лишь после такой проверки проект правил землепользования и застройки направляется на утверждение в представительный орган местного самоуправления. Вместе с тем прокуратурой города выявлен факт установления в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны без учета функциональной зоны, установленной для этой территории Генеральным планом развития Нижнего Новгорода. Установлено, что при принятии изменений в Правила землепользования и застройки городская Дума не истребовала информацию о принадлежности земельного участка, зонирование которого меняется в Правилах землепользования и застройки, к функциональной зоне в соответствии с Генеральным планом развития. Вследствие чего оценка соответствия вносимых в Правила землепользования и застройки изменений на их соответствие Генеральному плану города не дается, что нарушает требования Градостроительного кодекса РФ. Прокуратура города направила в суд заявление о признании недействующим с момента издания постановления городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде». Прокуратурой выявлены факты нарушения администрацией города процедуры публичных слушаний, проведение которых обязательно при решении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, что влекло за собой незаконность принятых городской Думой постановлений о внесении изменений в эти Правила. Решение о назначении публичных слушаний принималось неуполномоченной на то Комиссией по землепользованию и застройке, в то время как ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительным кодексом РФ, Уставом г. Нижнего Новгорода, Положением о публичных слушаниях в городе предусмотрено издание правового акта главы местного самоуправления. На публичные слушания выносился не проект правового акта, который затем принимался уполномоченным органом местного самоуправления, а документы, являющиеся лишь составными частями будущего правового акта (отдельные чертежи, сведения). Как следствие, не выполнялось требование законодательства о публикации в средствах массовой информации акта главы местного самоуправления о назначении публичных слушаний и проекта правового акта, выносимого на публичные слушания, о возможности ознакомления населения с этими документами до проведения процедуры публичных слушаний. Кроме того, итоговый документ публичных слушаний утверждался не большинством голосов участников слушаний, а Комиссией по землепользованию, что также противоречило требованиям действующего на тот момент муниципального правового акта, определяющего порядок проведения публичных слушаний. Лишь после вмешательства органов прокуратуры, внесения соответствующего представления об устранении нарушений градостроительного законодательства порядок организации и проведения публичных слушаний приведен в соответствие с положениями действующего законодательства. Выявлены и факты других нарушений законодательства при проведении публичных слушаний. К таковым, например, относятся неуведомление землепользователей, землевладельцев, собственников земельных участков, смежных с территориями, зонирование которых предполагалось изменить, в то время как в ст. 31 Градостроительного кодекса установлено такое требование, а также вынесение на рассмотрение городской Думы вопроса об изменении территориальной зоны земельного участка, который с обсуждения на публичных слушаниях был снят, т. е. установленная процедура принятия была нарушена. Прокуратурой города направлены в суд 4 заявления о признании недействующими постановлений городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде». Два заявления рассмотрены, требования прокурора удовлетворены. Выявлялись также факты нарушения администрацией города требований градостроительного законодательства об обязательности публикации в средствах массовой информации утвержденных главой местной администрации проектов планировки территорий и проектов межевания территорий. Это требование установлено ст. 46 Градостроительного кодекса, однако администрацией города не выполнялось. В средствах массовой информации публиковалась лишь текстовая часть проектов планировки и межевания, тогда как основная часть таких проектов — графическая и содержащиеся в ней положения непосредственно затрагивают права и законные интересы граждан, проживающих на соответствующей территории. Прокуратурой в адрес главы администрации города внесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства. Наряду с принятием мер прокурорского реагирования обеспечено активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, в работе комитетов, комиссий и рабочих групп городской Думы. Своевременно изучаются проекты муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, направляются замечания и предложения об устранении выявленных в проектах несоответствий федеральным и региональным законам. Вместе с тем число выявленных нарушений свидетельствует о необходимости продолжения постоянной, планомерной работы, направленной на усиление надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в градостроительной сфере.
