Акимкин Евгений, кандидат социологических наук, старший научный сотрудник Центра социологии управления и социальных технологий Института социологии РАН, член экспертно-консультативного общественного совета при главном архитекторе города Москвы.
Речь в моем докладе пойдет об информировании населения в процессе реализации социальных градостроительных проектов — генпланов города, проектов планировки и застройки. Эта деятельность похожа на социальную рекламу, но обладает своей спецификой и отличается от рекламы.
Например, рассказать людям о генплане Москвы — достаточно сложная задача. Мне кажется, та деятельность может быть эффективна, если она технологически осмысленная и включена в какую-то технологию. Во-вторых, она должна быть научно подкреплена и обоснована. В-третьих, эта задача предполагает осознанное самоопределение того, кто этим занимается. Без этого эффективного информирования, эффективных коммуникаций быть не может.
Еще одно условие: для эффективного информирования населения нужны определенные нормативно-правовые рамки, без которых невозможно этим заниматься.
Первый пример, о котором я хочу рассказать, относится к 1989 году. В Институте генерального плана Москвы был создан сектор управления социальными процессами градостроительства. Этот сектор был создан специально для информирования населения о вновь созданном проекте Генерального плана.
Это был 1989 год, и тот импульс, который задала перестройка, практически реализовывался в этой работе. Нужно было рассказать жителям города, придумать формы, организовать взаимодействие так, чтобы концепция Генплана Москвы стала более или менее понятна. В то же время и власти, и архитектурное сообщество понимали, что проект не сможет больше утверждаться на «одобрямс». Нужно было реально информировать людей.
Тема, которая была рамочной для этой работы, — разработка методики, которая способствовала бы повышению участия населения в принятии управленческих градостроительных решений и способствовала выявлению и профилактике конфликтов. Эта ситуация запускала процессы согласования интересов: нам приходилось устанавливать контакты между архитекторами и жителями конкретных районов. Особенно это было актуально в тех случаях, когда люди, узнав о планах застройки на их территории, начинали протестовать. Так, например, прокладка Рижского шоссе через Строгино или застройка поселка Ухтомского индустриальными объектами были отложены. Для нас тогда это было важно.
Нужно сказать, особых технологий у нас на тот период не было. Те задачи, которые возникали, были новыми; все решения — инновационными (в глубоком смысле этого слова). Тем не менее мы старались угнаться за этими задачами и придумали и методы информирования, и организационные формы для решения задач информирования населения.
Этот импульс, который был получен от перестройки, по инерции способствовал развитию этого вида деятельности. И уже перейдя в Институт социологии, мне удалось по достоинству оценить ту технологию, которую мы применяли в 89-м, — это технология социального проектирования.
В 1998 году мы работали на Кутузовской развязке — первой на Третьем транспортном кольце. Работа называлась «Научно-техническое (социологическое) сопровождение строительства Третьего транспортного кольца на участке от Москва-сити до Кутузовского проспекта».
Но мы сразу оказались в непростой конфликтной ситуации — между жителями и застройщиками шло уже открытое противостояние. Для этой работы нас пригласил застройщик, которому московское правительство предоставило функции подрядчика. То есть фактически финансирование этой работы шло из городского бюджета. Наша задача состояла в том, чтобы не только помирить строителей и население, но и по большому счету согласовать интересы жителей, проживающих на данной территории, с интересами города в целом.
Действительно, новые развязки или новые магистрали нужны, но при этом у определенной группы, проживающей на конкретной территории, ухудшались условия жизни. В таком случае нам нужно было найти механизм и такую юридическую форму, которая бы позволяла согласовать интересы города и интересы жителей, проживающих на территории будущей застройки.
Тогда нами была использована технологическая схема «вовлечение жителей в обсуждение градостроительного проекта, затрагивающего их жизненные интересы». Работа включает восемь этапов, из которых значительная часть приходилась на информирование. Была разработана форма буклета, в котором определенным образом раскрывалось содержание разных вариантных решений строительства транспортной развязки и обосновывалось, почему выбирается тот или иной вариант в качестве основного. Но, строго говоря, такая задача должна решаться еще на более ранних этапах проектирования и реализации проекта, на стадии диагностики, а не на этапе строительства. Завершая диагностику, можно информировать участников этого процесса о разных вариантах строительства, с тем чтобы потом, используя экспертное мнение, выбрать наиболее приемлемый и компромиссный вариант.
Нужно сказать, эта работа прошла довольно успешно. Разумеется, не в полной мере технологическая задача была решена. При этом были созданы необходимые нормативно-правовые условия. На тот момент был принят Градостроительный кодекс и целый ряд законов города Москвы: Закон о реализации прав граждан при принятии градостроительных решений (1997 г.) и Постановление мэра Москвы о порядке участия граждан в обсуждении вопросов, связанных с использованием городских территорий. По этим нормативно-правовым актам предполагалось, что необходимо согласовывать интересы разных субъектов социального процесса, разных субъектов градостроительной деятельности.
Последний кейс — история 2009 года. В Москве к этому времени был принят новый Градостроительный кодекс, а в 2003 году была принята вторая редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации, который вводил новую процедуру публичных слушаний. Информирование населения о градостроительных проектах входило в эти публичные слушания. И первые публичные слушания в Москве проходили в 2005 году по поводу реконструкции каналов на Крымском валу, там, где речь шла о сносе здания ЦДХ и Третьяковской галереи.
Суть нашей работы состояла в том, чтобы собрать все предложения, которые поступят от участников публичных слушаний (это те, кто живет на территории района, и те, кто работает на этой территории). Но фактически задачу информирования в конечном итоге решили взять на себя муниципальные власти и архитекторы, в той мере, в которой им это доступно и возможно. Таким образом, работа была сведена к формально-бюрократической.
Поэтому учета мнения горожан фактически не было, а данные о проекте толком статистически не обрабатывались. Такой непрофессионализм и безнаказанность связаны с теми нормами, которые заложены в Градостроительном кодексе Москвы: комиссия создается только из чиновников, туда не входят ни москвичи, ни представители НКО, представляющие интересы населения, и решения принимаются в недрах этой комиссии. А мнение москвичей, высказанное в тысячах предложений, не учитывается.
Могу сказать, что по этой же модели проходили принятие и актуализация Генплана Москвы в 2008 году. Это, конечно, не профессиональная работа. И вообще пора менять эти нормы.
