СИСТЕМА МЕР НЕТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛИ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ
Т. Н. ТРОШКИНА
Трошкина Т. Н., к. ю.н., доцент кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики.
В статье исследуется система мер нетарифного регулирования международной торговли. Сравнивается содержание совокупного понятия «нетарифное регулирование», данного различными международными организациями и национальными законодательствами. Проводится разграничение близких по смыслу понятий. Определяется и анализируется сущность нетарифного регулирования и используемых для его осуществления нетарифных мер через понятие таможенно-тарифного регулирования; формулируются недостатки такого определения.
The paper includes complex research of measures of international trade regulation system. Comparative analysis of cumulative notion of «non-tariff regulation» given by different international organizations and determined in some national regulations was made. Delimitation of different concepts close in sense is also present. Non-tariff regulation core and measures defined and analysed through the notion of non-tariff regulation and its deficiencies were indicated as well <*>. ——————————— <*> Troshkina T. N. System of measures of not tariff regulation of international trade: concept and essence.
Несмотря на сохраняющийся в течение длительного времени интерес к изучению нетарифного регулирования международной торговли, эта проблема по-прежнему продолжает сохранять свою научную и практическую актуальность. Нетарифный инструментарий постоянно развивается и видоизменяется: появляются новые нетарифные меры и модифицируются уже существующие. Очевидно, что без четкого определения системы мер и понимания их сущности мы рискуем «потеряться», тем более что различные международные организации и национальные законодательства вкладывают неодинаковое содержание в совокупное понятие «нетарифное регулирование». Понятие нетарифного регулирования может быть выведено из понятия механизма государственного регулирования внешнеторгового регулирования. Оно является одной из функциональных характеристик регулирования внешнеторговой деятельности <1>. Нетарифное регулирование предполагает использование особых мер (инструментов) регулирования внешней торговли товарами. ——————————— <1> Иначе говоря, понятие нетарифного регулирования раскрывается не через институциональную, а через функциональную составляющую механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности.
В научной литературе средства (инструменты) нетарифного регулирования чаще всего называются нетарифными барьерами (non-tariff barriers, NTB) или нетарифными ограничениями (non-tariff restraints). Реже встречаются термины «нетарифные препятствия» (non-tariff obstacles), «нетарифные искажения» (non-tariff distortions). В официальной и нормативно-правовой литературе используется понятие «нетарифные меры» (non-tariff measures, NTM), встречающееся часто и в научных источниках. Понятие «мера» получило подробное разъяснение в официальных и правовых актах Европейского союза. Насколько важно это понятие для современной практики внешнеторгового регулирования, можно понять из следующего примера. Ирландское правительство создало орган для продвижения ирландских товаров, и сразу же было заявлено, что его деятельность противоречит ст. 28 Договора ЕС. В защиту этого органа было выдвинуто то обстоятельство, что орган занимался маркетингом и обеспечивал моральную поддержку ирландским производителям, но не устанавливал никаких обязательных правил и не был наделен функцией принятия решений. Именно поэтому его создание не должно рассматриваться как принятие «меры», меры нетарифного характера. Европейский суд, рассматривавший этот спор (дело «Buy Irish»/»Покупайте ирландское»), возразил, потому что «независимо от средств, используемых для ее осуществления, кампания является отражением обдуманного намерения ирландского правительства заменить на ирландском рынке импорт местными товарами и тем самым ограничить поток импорта из других государств-членов» <2>. Таким образом, Европейский суд продемонстрировал расширительный подход к трактовке понятия «мера» и выступил против того, чтобы, опираясь на формально-юридические основания, допускалось поведение, ограничивающее свободное движение товаров в рамках Европейского союза. ——————————— <2> The European Court Report, дело 249/81 «Buy Irish». Цитируется по: Дейвис Г. Право внутреннего рынка Европейского союза. С. 59 — 60.
В современном понятийном аппарате внешнеторгового регулирования проводится разграничение близких по смыслу понятий «нетарифные меры» и «нетарифные барьеры». Под нетарифными мерами понимаются все способы воздействия на внешнеторговые потоки, не относящиеся к таможенно-тарифным инструментам, в том числе нетарифные барьеры. Таким образом, нетарифные барьеры предстают особой разновидностью нетарифных мер: это те нетарифные меры, которые носят очевидный протекционистский характер <3>. В этом смысле понятие «нетарифные барьеры» приобретает негативный оттенок и воспринимается как отклонение от правил ведения международной торговли. ——————————— <3> SICE — Foreign Trade Information System. Dictionary of Trade Terms. URL: http://www. sice. oas. org/dictionary/TNTM_e. asp (дата обращения: 13.01.2009).
В последнее время стали появляться исследования, в которых обращается внимание на необходимость приведения терминологического аппарата в соответствие с изменяющимися реалиями международной торговой политики и практики. «Распространенной ошибкой многих исследователей, — считает, например, С. В. Зимнин, — является использование терминов «нетарифные барьеры» (non-tariff barriers) или «нетарифные ограничения» (non-tariff restrictions), поскольку эти понятия лишь частично отражают суть современных нетарифных инструментов; основная тенденция в использовании нетарифных мер сегодня — это перенос акцента с ограничительных механизмов для иностранных компаний на стимулирование и поддержку национальных компаний с целью повышения их конкурентоспособности на мировом рынке» <4>. Этому, по его мнению, способствует то, что использование внутренних рычагов зависит только от решений на национальном уровне и не затрагивает международные договоренности — следовательно, редко вызывает ответные меры со стороны торговых партнеров. ——————————— <4> Зимнин С. В. Роль нетарифных мер регулирования во внешней торговле Европейского союза на современном этапе: Автореф. дис. … к. э.н. М., 2007. С. 10.
Исторически формирование инструментария регулирования международной торговли шло по пути выделения мер таможенно-тарифного регулирования и всех остальных инструментов, с помощью которых было возможно воздействовать на внешнюю торговлю. Таким образом, меры нетарифного регулирования определяются как любые меры (инструменты) воздействия государства на внешнюю торговлю товарами, которые не относятся к практике взимания ввозных (импортных) и вывозных (экспортных) таможенных пошлин <5>. ——————————— <5> Определение нетарифных мер через понятие тарифных мер делает уместным вопрос о семантике самого слова «тариф», используемого в целях регулирования международной торговли. Слово «тариф» берет свое происхождение от названия небольшого г. Тарифы, расположенного близ Гибралтарского пролива. Во время своего владычества над проливом арабы взимали в Тарифе сбор со всех судов, проходивших через пролив. Величина такого сбора рассчитывалась по особой таблице в соответствии с качеством и количеством груза. Впоследствии, как отмечается в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона, таблицы для взимания разного рода сборов, в том числе и таможенных, стали применяться и в других странах, и слово «тариф» вошло во всеобщее употребление.
Такой подход к структурированию инструментария внешнеторгового регулирования привел к «размытости» понятия нетарифных мер, нечеткости в определении границ метода нетарифного регулирования. Если в отношении определения таможенно-тарифных мер и соответствующего им таможенно-тарифного метода регулирования в международной торговой практике установились единообразные подходы, то применительно к нетарифным мерам такого единообразия достигнуто не было. Государство, принимая соответствующие законодательные акты и формируя понятийный аппарат государственного регулирования внешней торговли, избегает определения нетарифного регулирования. В большинстве случаев нетарифное регулирование определяется по схеме «все, что не относится к таможенно-тарифному регулированию» либо через перечисление конкретных мер (инструментов), использование которых относится к нетарифному регулированию. Для иллюстрации последнего приема приведем ст. 20 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», которая названа: «Нетарифное регулирование». Предполагается, что именно в этой статье и должно содержаться определение нетарифного регулирования. Однако вместо дефиниции в статье перечислены лишь те случаи, предусмотренные в данном Законе, которые могут быть отнесены к понятию нетарифного регулирования: «Нетарифное регулирование внешней торговли товарами может осуществляться только в случаях, предусмотренных статьями 21 — 24, 26 и 27 настоящего Федерального закона, при соблюдении указанных в них требований». Международная торговая практика, деятельность различных международных организаций также не внесли желаемой ясности в определение нетарифного регулирования и не создали унифицированных, единообразных подходов к дефиниции нетарифных мер. Классификационные схемы нетарифных мер созданы, например, Всемирной торговой организацией (ВТО) (ранее — Генеральное соглашение по тарифам и торговле, ГАТТ), Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международной торговой палатой и др. Они объединяют более 800 конкретных нетарифных мер различной экономической, административной и правовой природы <6>. ——————————— <6> Вопрос классификации, сопоставления, количественной оценки нетарифных мер занимал одно из центральных мест в деятельности ГАТТ в ходе многосторонних торговых переговоров в 1973 — 1995 гг., а теперь включен в повестку дня Всемирной торговой организации. Несмотря на это, отмечает И. И. Дюмулен, официального определения нетарифных мер до сих пор не существует. Его заменяет классификационная схема, насчитывающая несколько сот наименований нетарифных мер. Эта классификационная схема используется в практике не только ВТО, но и многих других международных экономических организаций. Описательный подход к определению нетарифных мер используется повсюду вместо обобщенного терминологического определения (Дюмулен И. И. Международная торговля. Тарифное и нетарифное регулирование. М., 2004. С. 296).
В документах ГАТТ нетарифные меры определяются как «любые действия, кроме тарифов, которые препятствуют свободному ходу международной торговли» <7>. В определении нетарифных мер, приведенном на официальном сайте ВТО, уточняется, что они могут применяться на основе достигнутых в рамках Всемирной торговой организации специальных соглашений (лицензирование импорта, защитные меры, антидемпинговые процедуры, таможенная оценка, страна происхождения, по сельскому хозяйству, информационным технологиям, текстилю, техническим барьерам в торговле, санитарным и фитосанитарным мерам и др.) <8>. ——————————— <7> ISO Catalogue. Geneva. 1978. <8> WTO Trade Topics. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/markacc_e/markacc_e. htm (дата обращения: 12.01.2009).
Таким образом, можно утверждать, что определение нетарифных мер как ограничителей (регуляторов) международной торговли, отличных от инструментов таможенно-тарифного регулирования, является общепринятым в современной российской и зарубежной научной литературе. Определение сущности нетарифного регулирования и используемых для его осуществления нетарифных мер через понятие таможенно-тарифного регулирования имеет свои недостатки. Во-первых, появляются так называемые пересекающиеся сферы внешнеторгового регулирования, осуществляемые с помощью инструментов, которые могут быть отнесены как к таможенно-тарифному, так и к нетарифному методу. Это касается, например, порядка определения страны происхождения, процедуры таможенной оценки и т. д. Во-вторых, в последнее время все чаще в российской научной и учебной литературе стали появляться неверные определения таможенной пошлины, и, как следствие, отдельные меры нетарифного регулирования ошибочно причисляются к таможенно-тарифным инструментам. Причиной таких ошибок является, скорее всего, то, что в арсенале внешнеторгового регулирования одним и тем же понятием «пошлина» обозначаются инструменты как таможенно-тарифного регулирования (импортные и экспортные таможенные пошлины), так и нетарифные меры (антидемпинговые, компенсационные и специальные пошлины) <9>. ——————————— <9> Можно назвать и еще одну причину. В ст. 318 Таможенного кодекса РФ, в которой дается определение таможенных платежей, содержится также норма, в соответствии с которой «специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров, взимаются по правилам, предусмотренным настоящим Кодексом для взимания ввозной таможенной пошлины». Данную норму некоторые авторы ошибочно воспринимают как подтверждение принадлежности перечисленных пошлин к таможенным платежам в качестве разновидностей таможенной пошлины.
Отсутствие до сих пор единого общепринятого определения нетарифных мер и сложившаяся практика выведения понятия нетарифного регулирования по «остаточному принципу» из понятия таможенно-тарифного регулирования объясняются множественностью и разнородностью причин применения нетарифных мер. К ним следует отнести, например: различия между внутренними и мировыми ценами и несоответствие их структуры по ряду основных экспортных товаров; дефицит сырьевых и иных товаров на внутреннем рынке; защиту общественной морали, правопорядка, охраны жизни и здоровья граждан, окружающей среды, животных и растений; обеспечение обороны страны и безопасности государства; необходимость выполнения международных обязательств и др. В современных экономических условиях Российской Федерации следует совершенствовать тактику защиты своих национальных интересов в сфере международной торговли. Используя в этих целях нетарифные меры, она сможет решать основные задачи, стоящие перед системой государственного регулирования внешней торговли, среди которых поддержка позитивных преобразований, происходящих в российской экономике, и содействие ее включению в мирохозяйственную систему.
