ТАМОЖЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО (ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КЛЮЧЕВЫХ ПОНЯТИЙ) <*>
С. В. ХАЛИПОВ
——————————— <*> Khalipov S. V. Customs regulation and customs (legal analysis of the key notions).
Халипов Сергей Васильевич, и. о. заведующего кафедрой публичного права Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России, кандидат юридических наук.
В статье анализируется содержание ключевых терминов законодательства Российской Федерации о таможенном деле. Рассматривается соотношение выражений «таможенное регулирование в Российской Федерации» и «таможенное дело в Российской Федерации». Сопоставляются правовые характеристики таможенного регулирования в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества и таможенного регулирования в Российской Федерации. Предлагаются новые определения рассмотренных видов деятельности.
Ключевые слова: таможенное регулирование в Таможенном союзе и в Российской Федерации, таможенное дело, таможенно-тарифное регулирование, запреты и ограничения, таможенный контроль, Таможенный кодекс СССР, Таможенный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, законодательство Российской Федерации о таможенном деле.
The article analyses the content of key terms of the Russian Federation legislation on customs system. The correlation of terms «customs regulation in the Russian Federation» and «customs system in the Russian Federation» is considered. The legal characteristics of customs regulation in the Customs union within the framework of Eurasian Economic Community and of customs regulation in the Russian Federation are compared. New definitions of the considered types of functioning are suggested.
Key words: customs regulation in the Customs union and Russian Federation, customs system, customs-tariff regulation, prohibitions and restrictions, customs control, USSR Customs code, Russian Federation Customs code, Customs code of the Customs union, Russian Federation legislation on customs system.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании) таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Отсюда можно сделать вывод о том, что предметами таможенного регулирования в Российской Федерации являются порядок и правила регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании). В соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС) обеспечение соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, является лишь одной из основных задач таможенных органов. Получается, что таможенное регулирование в Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации. То есть предметом таможенного регулирования выступают не таможенные правоотношения, а лишь порядок регулирования деятельности таможенных органов (кем регулируется, когда и в каких формах). Такое законодательное определение таможенного регулирования в Российской Федерации по своей сути не имеет ничего общего с таможенным регулированием в Таможенном союзе. Например, п. 1 ст. 1 ТК ТС определяет таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества как правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. Вполне логичным продолжением таможенного регулирования от масштабов Таможенного союза к территориальным пределам Российской Федерации является перечисление в ч. 2 ст. 1 Закона о таможенном регулировании предметов правового регулирования, а именно: — регулирование отношений, связанных с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, их перевозкой по территории Российской Федерации под таможенным контролем, перемещением товаров между территорией Российской Федерации и территориями искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, взиманием и уплатой таможенных платежей; — определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предмету правового регулирования настоящего Федерального закона; — определение прав и обязанностей лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела; — установление правовых и организационных основ деятельности таможенных органов Российской Федерации; — регулирование властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации. Однако определение таможенного регулирования в контексте ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании не соответствует предметам правового регулирования данного Закона. Это следует, в частности, из того, что предметы правового регулирования Закона о таможенном регулировании охватывают всех участников таможенных правоотношений, не ограничиваясь только компетенцией таможенных органов по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации. Представляется, что проблема выявленного противоречия между законодательным содержанием таможенного регулирования в Российской Федерации и предметами правового регулирования Закона о таможенном регулировании имеет двойственное происхождение. 1. Таможенное регулирование не может ограничиваться регулированием процесса другого регулирования — регулирования таможенного дела, поскольку это противоречит определению таможенного регулирования в Таможенном союзе (п. 1 ст. 1 ТК ТС). В противном случае деятельность уполномоченных органов по реализации союзных ориентиров для российского таможенного нормотворчества требует отдельного (иного) названия. 2. Использование термина «таможенное дело» в определении, которое также содержится в ч. 1 ст. 2 Закона о таможенном регулировании, необоснованно ограничивает данный вид деятельности как функционально (только обеспечительной функцией), так и предметно (фокусируя обеспечительную функцию на таможенно-тарифном регулировании, а также на соблюдении запретов и ограничений). Последнее утверждение может быть проиллюстрировано на следующих примерах. Так, Закон о таможенном регулировании не дает определения тому, что понимается под «совокупностью средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации». По созвучию отдельных терминов при сопоставлении с определением таможенного контроля, которое дано в подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС <1>, можно предположить, что речь идет о таможенном контроле. ——————————— <1> Таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в т. ч. с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза.
Однако таможенный контроль проводится не только с целью обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, а в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза (подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС). К тому же не всегда в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию или вывозимых за ее пределы, требуется соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования, а также всех запретов и ограничений. Например, перевозка товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита осуществляется без уплаты таможенных пошлин, налогов и без применения мер нетарифного и технического регулирования. Напротив, в ряде случаев ввоз товаров в Российскую Федерацию связан с необходимостью соблюдения не только мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, но и с обязанностью уплаты налогов (НДС, акцизов). Таможенные платежи в виде налогов не отнесены к запретам и ограничениям в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 4 ТК ТС <2> и не являются мерами таможенно-тарифного регулирования <3>. ——————————— <2> Запреты и ограничения — комплекс мер, применяемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, включающий меры нетарифного регулирования, меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов, особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами, меры экспортного контроля, в т. ч. в отношении продукции военного назначения, технического регулирования, а также санитарно-эпидемиологические, ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и радиационные требования, которые установлены международными договорами государств — членов Таможенного союза, решениями Комиссии Таможенного союза и нормативными правовыми актами государств — членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств — членов Таможенного союза. <3> В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25.01.2008 «О едином таможенно-тарифном регулировании».
Таким образом, если таможенный контроль призван обеспечивать соблюдение и таможенного законодательства Таможенного союза, и национального законодательства, а таможенное дело обеспечивает только соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, то приходим к противоречивому заключению о том, что таможенный контроль значительно шире таможенного дела в Российской Федерации. Вполне очевидно, что деятельность таможенных органов не ограничивается только контрольной функцией, соответственно, таможенное дело как вид деятельности должно трактоваться как-то иначе. И снова уместно обратиться к проблеме, имеющей свою продолжительную историю, а именно к тому, что следует понимать под таможенным делом. На законодательном уровне термин «таможенное дело» присутствовал в Таможенных кодексах СССР и Российской Федерации. Так, если в Таможенном кодексе СССР 1964 г. о таможенном деле лишь упоминается в ст. 1, 3, то в Таможенном кодексе СССР 1991 г. таможенному делу посвящены отдельные ст. 1 «Таможенная политика и таможенное дело» и ст. 3 «Руководство таможенным делом». Однако по-прежнему отсутствует определение таможенному делу. Впервые определение таможенному делу появляется в ч. 1 ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г., где таможенное дело было представлено как таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь. Следующий Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. ограничивает содержание таможенного дела совокупностью методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Как видно, понятие таможенного дела в Российской Федерации в последнем Таможенном кодексе Российской Федерации, по сути, совпадает с современной его дефиницией, за исключением того, что в настоящее время таможенно-тарифное регулирование, а также запреты и ограничения определяются не законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а отнесены к предметам ведения законодательства Таможенного союза <4>. ——————————— <4> См., например: решения Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130 «О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации»; от 18 июня 2010 г. N 319 «О техническом регулировании в Таможенном союзе»; Федеральный закон от 22.12.2008 N 255-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6210; Федеральный закон от 28.11.2009 N 300-ФЗ «О ратификации Соглашения о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами» // Российская газета. N 229. 2009. 2 декабря.
Результатом различных правовых подходов законодателя к определению таможенного дела является множественность мнений в литературе и в отдельных статьях по поводу места и значения таможенного дела в жизни общества <5>. ——————————— <5> См., напр.: Малиновская В. М. История российского законодательства о таможенном деле // Таможенное дело. 2006. N 2; Киселев С. Г. Философия таможенного дела // Вестник Российской таможенной академии. 2008. N 3(4); Черныш А. Я. Теория таможенного дела как основа практической деятельности по созданию единой таможенной территории Таможенного союза // Таможенное дело. 2009. N 3.
Тем не менее анализ статей Закона о таможенном регулировании позволяет придерживаться мнения, что таможенное дело — это деятельность таможенных органов в соответствии с их функциями (обязанностями). Так, например, на основании ч. 2 ст. 19 Закона о таможенном регулировании права таможенных органов, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, могут быть использованы исключительно при осуществлении таможенными органами функций в области таможенного дела. Данные функции в области таможенного дела перечислены в ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании и включают в себя не только проведение таможенного контроля, но и правоохранительную деятельность (производство неотложных следственных действий, оперативно-розыскную деятельность, производство по административным правонарушениям), валютный контроль и другие функции. И снова появляются поводы для критики отдельных положений Закона о таможенном регулировании. Например, согласно ч. 3 ст. 4 Закона о таможенном регулировании отношения в области таможенного дела в Российской Федерации регулируются таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле. Законодательство Российской Федерации о таможенном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов. Что такое «отношения в области таможенного дела»? Как эти отношения соотносятся с «правовыми отношениями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза» (ч. 1 ст. 4 Закона о таможенном регулировании) или с «таможенными правоотношениями» (подп. 2, 3 п. 1 ст. 3 ТК ТС)? О каких федеральных законах, принимаемых в соответствии с Законом о таможенном регулировании, идет речь? Федеральные законы, наделяющие таможенные органы Российской Федерации правами, позволяющими выполнять возложенные на них функции, имеют самостоятельные предметы правового регулирования и приняты не в соответствии с Законом о таможенном регулировании. Например: — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — УПК РФ), закрепляющий за таможенными органами статус органов, имеющих право на проведение неотложных следственных действий по делам о контрабанде и иным преступлениям (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ); — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), определяющий виды и составы административных правонарушений, по которым таможенные органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и назначать административные наказания (ч. 1 ст. 23.8, ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ); — Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», признающий таможенные органы агентами валютного контроля (ч. 3 ст. 22); — Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», дающий право таможенным органам заниматься оперативно-розыскной деятельностью (п. 6 ч. 1 ст. 13). Разрешение данной ситуации представляется в возможности отказаться от существующей формулировки таможенного дела и ее ограниченного применения в Законе о таможенном регулировании. Назначение термина «таможенное дело» видится в определении органов, уполномоченных обеспечивать соблюдение требований таможенных правил <6>, их защиту и охрану, а также в установлении сфер правовых полномочий таких органов. ——————————— <6> Таможенные правила — понятие лишь отчасти официальное. На законодательном уровне о таможенных правилах упоминается только в КоАП РФ (гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)»). Исходя из видов и составов административных правонарушений в области таможенного дела, к таможенным правилам относится вся совокупность требований, условий, запретов, ограничений, дозволений и льгот, обусловленных перемещением товаров (транспортных средств) через таможенную границу, в т. ч. порядок обращения иностранных товаров в Российской Федерации, а также условия осуществления деятельности в сфере таможенного дела (деятельность таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев таможенных складов и складов временного хранения, владельцев магазинов беспошлинной торговли) // Халипов С. В. Таможенное право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 13.
В связи с этим предлагается следующая формулировка определения таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой деятельность таможенных органов Российской Федерации по решению основных задач, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза (пункт 1 статьи 6 ТК ТС), и выполнению основных функций (обязанностей) в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 12 Закона о таможенном регулировании). Представленное определение таможенного дела в Российской Федерации позволяет: — обозначить в целом направления деятельности таможенных органов, объединенные одним понятием таможенного дела (не ограничиваясь только обеспечением соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений); — более корректно использовать выражение «деятельность в сфере таможенного дела» (глава 3 ТК ТС, глава 5 Закона о таможенном регулировании) как деятельность лиц (таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев таможенных складов и складов временного хранения, владельцев магазинов беспошлинной торговли), которая регулируется таможенным законодательством, осуществляется с разрешения таможенных органов (после включения лиц в соответствующие реестры) и контролируется ими; — ограничиться только одним международно-конституционным <7>, <8> выражением «таможенное регулирование», используемым для обозначения сферы правового регулирования отношений, связанных с применением таможенных правил Таможенного союза и Российской Федерации (в соответствии с предметами правового регулирования, перечисленными в п. 1 ст. 1 ТК ТС и ч. 2 ст. 1 Закона о таможенном регулировании). ——————————— <7> П. 1 ст. 1 ТК ТС. <8> П. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, таможенное регулирование в Российской Федерации будет представлять собой правовое регулирование отношений по предметам ведения настоящего Федерального закона (Закона о таможенном регулировании), осуществляемое в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле.
Литература
1. Таможенный кодекс СССР 1964 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 9. С. 140. 2. Таможенный кодекс СССР (утв. ВС СССР 26.03.1991 N 2052-1). 3. Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 18.06.1993 N 5221-1). 4. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ. 5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ. 6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ. 7. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». 8. Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». 9. Таможенный кодекс Таможенного союза. Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (принят решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17, ратифицирован Федеральным законом от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза»). 10. Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
