(Кацман Ю. Е.) («Законодательство и экономика», 2006, N 4)
О РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ АЛМАЗНО-БРИЛЛИАНТОВОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
Ю. Е. КАЦМАН
Кацман Ю. Е., генеральный директор ОАО «НТЦ «Алмаззолотопрогресс».
В декабре 2005 г. истек срок действия Концепции реформы и дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России на период до 2005 года, принятой Правительством РФ 28 октября 1999 г. Прежде всего отметим, что действовавшая в течение пяти лет Концепция — это: документ, в котором сформулирована система взглядов Правительства РФ на существующие проблемы в АБК и методы их решения; основа для разработки и принятия законодательных и нормативных правовых актов; документ, позволяющий общественным организациям постоянно напоминать Правительству о принятых им в 1999 г. направлениях развития отрасли и таким образом активно лоббировать в Правительстве и Федеральном Собрании соответствующие нормативные правовые и законодательные акты. Реализация основных положений Концепции осуществлялась путем принятия соответствующих поправок в действующие Федеральные законы «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О валютном регулировании и валютном контроле», в Налоговый и Таможенный кодексы и проч. Вопросы либерализации рынка драгоценных металлов и драгоценных камней регулировались в основном указами Президента России, а конкретные решения — например, по определению экспортных квот и некоторые другие подзаконные акты — оформлялись постановлениями Правительства России, а также ведомственными инструкциями и положениями. Научно-технический центр «Алмаззолотопрогресс» как головной разработчик проекта Концепции ежегодно проводил совещания субъектов АБК, на которых обсуждались текущие итоги реализации Концепции и рекомендовались конкретные мероприятия Правительства и субъектов АБК для ускорения реализации определенных Концепцией положений. При этом особое внимание обращалось на самые острые проблемы АБК. К концу 2005 г. контрольные показатели Концепции в основном были выполнены, а по объему производства и реализации ювелирных изделий с бриллиантами перевыполнены в три раза (табл. 1). В числе реализованных положений Концепции, кроме названных выше, наибольшее значение имеют следующие: — обеспечена экономическая самостоятельность национальной алмазодобывающей промышленности, укреплены роль и значение Российской Федерации на мировом алмазно-бриллиантовом рынке; — сохранены традиционные рынки сбыта продукции АБК, а российские субъекты АБК закрепили свое положение на внешнем и внутреннем рынках; — на длительную перспективу установлены стабильные условия функционирования субъектов АБК, причем эти условия постепенно улучшаются; — созданы условия для дальнейшего развития отношений между субъектами АБК; в России функционирует вторичный рынок необработанных алмазов; — созданы специализированные таможенные посты по оформлению экспортно-импортных операций с драгоценными камнями и продуктами их переработки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге; — отменено лицензирование экспорта бриллиантов и ювелирных изделий; — осуществлена либерализация обращения на внутреннем рынке драгоценных камней, непригодных для изготовления ювелирных изделий, а также инструмента с использованием таких камней; — значительно сокращены сроки оформления разрешительной документации при экспортно-импортных операциях; — смягчен налоговый пресс на гранильные и ювелирные предприятия за счет снижения тех налогов, в базу для исчисления которых включалась стоимость алмазов, бриллиантов и драгоценных металлов, находящихся в переработке; — отменен акциз на ювелирные изделия, составлявший 30% их стоимости; — в соответствии с Налоговым кодексом РФ разрешен беспошлинный ввоз на территорию Российской Федерации природных необработанных алмазов; исключен налог на добавленную стоимость алмазного сырья при ввозе его на территорию Российской Федерации, при вывозе с ее территории, а также при реализации на внутреннем рынке. Одно из положений Концепции — «Решение Правительства Российской Федерации об установлении квот на экспорт природных необработанных алмазов должно приниматься не менее чем за месяц до начала очередного года» — даже «перевыполнено»: Указом Президента РФ от 30 ноября 2002 г. N 1373 кроме обязательного выполнения рекомендации Концепции Правительству РФ разрешено устанавливать экспортные квоты на срок до пяти лет. Кстати, эта проблема продвинута настолько, что имеются обоснованные предложения об отмене квотирования. В то же время длительная задержка Правительством РФ в выделении экспортной квоты для ОАО «АЛРОСА-Нюрба» на 2004 г. повлекла за собой скопление на складе невостребованных алмазов в объеме более одного миллиона карат и потерю прибыли (упущенную выгоду) в размере 40 млн. долл. США. Следует отметить, что такое бездействие Правительства РФ имело место после введения в действие названного выше Указа Президента РФ. Реализация основных положений Концепции путем совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы АБК принесла весьма значительный экономический эффект как предприятиям отрасли, так и бюджетам различных уровней. Наибольший положительный эффект в период действия Концепции достигнут производителями ювелирных изделий в целом, в том числе изделий с бриллиантами. Физические показатели производства ювелирных изделий из драгоценных металлов за период с 1999 по 2005 г. приведены в табл. 2, а объемы производства ювелирных изделий с бриллиантами (в стоимостном выражении) — в табл. 3, из данных которой следует, что суммарный прирост дохода ювелирных предприятий от реализации изделий с бриллиантами за период с 1999 по 2005 г. составляет 2535 млн. долл. США. Освобождение от уплаты НДС при покупке алмазов гранильными предприятиями как на российском рынке, так и по импорту привело к определенным позитивным результатам. Так, одно из крупных ограночных предприятий России, производящее бриллианты почти на 300 млн. долл. США в год, до введения в действие п. 3.10 ст. 149 Налогового кодекса РФ ежемесячно отвлекало из оборотного капитала 2,5 млн. долл. США, а в среднем за год — 25 — 30 млн. долл., т. е. сумму, составляющую 10% годового дохода. При этом возмещение НДС из бюджета, по условиям технологического процесса огранки, возврата валютной выручки и трехмесячного срока камеральной проверки, производилось не ранее чем через 250 дней после оплаты сырья. Поэтому если бы не был отменен НДС на покупку сырья гранильными предприятиями, то при среднем объеме закупок ими алмазов около 750 млн. долл. в год отвлекаемая ежегодно из оборотного капитала сумма составляла бы 75 млн. долл., что привело бы к разорению гранильной промышленности России и дестабилизации внутреннего рынка алмазного сырья. Следует отметить, что отмена НДС на покупку сырья гранильными предприятиями осуществлена без учета интересов алмазодобывающих предприятий (на этот факт мы обращали внимание в статье, опубликованной в N 12 журнала «Законодательство и экономика» за 2002 год). Так, Концепцией алмазодобывающим предприятиям России предписано «обеспечивать в приоритетном порядке отечественные гранильные предприятия необработанными алмазами, рентабельными для огранки в Российской Федерации…». Одновременно «в целях сокращения неоправданных финансовых потерь гранильных предприятий необходимо ускорить принятие законодательных решений об освобождении от налога на добавленную стоимость оборотов по реализации алмазного сырья на внутреннем рынке…». Последнее из перечисленных положений Концепции в полной мере реализовано в Налоговом кодексе РФ (п. 3.10 ст. 149). Однако такое решение без возмещения НДС алмазодобывающим предприятиям, продающим свою продукцию отечественным гранильным предприятиям, не соответствует ни принципам рыночной экономики, ни созданию условий для дальнейшего развития рыночных отношений, а является дискриминационным, так как льгота одним хозяйствующим субъектам (гранильным предприятиям) предоставляется за счет других хозяйствующих субъектов (алмазодобывающих предприятий). Но если учесть, что Налоговым кодексом РФ предусмотрено возмещение НДС алмазодобывающим предприятиям, продающим алмазы на мировом рынке без взимания НДС, то становится очевидным, что продажа алмазов на внутреннем рынке без взимания НДС и без соответствующего возмещения суммы этого налога, оплаченного алмазодобывающими предприятиями при покупке материалов, оборудования и проч., менее выгодна. Только АК «АЛРОСА» ежегодно теряет при этом (по сравнению с продажей алмазов на внешнем рынке) более 45 млн. долл. США, и эти потери, т. е. по существу убытки, составляют по годам следующие величины (в млн. долл. США): 2000 — 25,8 2001 — 37,5 2002 — 44,9 2003 — 46,7 2004 — 48,4 2005 — 46,1 (ожидаемое значение). Такое положение не только не стимулирует алмазодобывающие предприятия «обеспечивать сырьем в приоритетном порядке отечественные гранильные предприятия…», а наоборот — стимулирует продажу алмазов на внешнем рынке. Расчет суммарного экономического эффекта, полученного основными субъектами АБК, представлен в табл. 4. Впечатляют также показатели социальной эффективности от реализации положений Концепции. Прежде всего, в связи с увеличением объемов производства увеличились поступления налогов и платежей в бюджеты различных уровней. Например, в ювелирной отрасли, несмотря на снижение налогового бремени, увеличение объемов производства привело к росту налоговых платежей, которые в 2005 г. достигли 5 млрд. руб. Крупные субъекты АБК (АК «АЛРОСА», смоленское ПО «Кристалл», некоторые ювелирные предприятия) стали бюджетообразующими по отношению к территориям свой деятельности: для Республики САХА (Якутия), г. Смоленска, г. Костромы и др. При этом АК «АЛРОСА» в результате реализации соответствующего положения Концепции полностью решила социально-экономические вопросы на территориях свой деятельности. Рост производства продукции в АБК обеспечил более чем двукратное увеличение занятости населения по отношению к контрольным показателям Концепции. Только в ювелирной отрасли (производство и реализация продукции) занято около 140 тыс. чел. Из нереализованных положений Концепции наиболее значимыми являются следующие: — практически полное самоустранение государства от финансирования и выполнения геолого-поисковых и геологоразведочных работ на алмазы с целью поддержания устойчивой минерально-сырьевой базы российского АБК. Только с 2003 г. госбюджет стал выделять незначительные средства на эти работы (в 2003 г. — 10,8 млн. руб.; в 2004 г. — 18 млн. руб.; в 2005 — 38 млн. руб.); в тот же период АК «АЛРОСА» на свои средства и силами своих геологоразведочных экспедиций выполнила указанных работ соответственно на 1147, 1375 и 1630 млн. руб.; — не отменено взимание НДС при продаже драгоценных металлов и драгоценных камней ювелирным предприятиям. Такое бездействие законодателя наносит ущерб не только предприятиям, но и госбюджету. Расчеты, выполненные ассоциацией «Гильдия ювелиров России» применительно к условиям и ценам 2003 г., показывают, что отмена НДС только на продажу предприятиям золота позволила бы дополнительно произвести ювелирных изделий на 5,2 млрд. руб. в год, при этом за счет увеличения объема производства предприятия перечислили бы в госбюджет дополнительно 1,4 млрд. руб. Однако до настоящего времени указанные цифры характеризуют упущенную выгоду и предприятий и госбюджета; — «…поставлять на мировой рынок значительные объемы ювелирных изделий с бриллиантами». Одним из серьезных препятствий для экспорта ювелирных изделий является неоправданно длительный срок возмещения НДС, уплачиваемого предприятиями при производстве продукции (при закупках драгоценных металлов и других материалов, а также при оплате услуг, оборудования и инструментов); при этом замораживаются оборотные денежные средства ювелирных предприятий. Кроме того, система налогообложения российских ювелирных предприятий не позволяет им эффективно конкурировать с зарубежными производителями. А в результате при годовом объеме производства ювелирных изделий с бриллиантами, приближающемся к 1 млрд. долл., экспорт таких изделий не превышает 5 млн. долл.; — «разработать и осуществить комплекс мер по предотвращению интервенции на внутренний рынок страны контрабандных и незаконно произведенных ювелирных изделий». На заседании «круглого стола» в Торгово-промышленной палате России (август 2005 г.) отмечалось, что на российском ювелирном рынке реализуется до 40% контрабандных и незаконно произведенных ювелирных изделий дополнительно к стоимости законно произведенных и импортированных изделий. По оценке ассоциации «Гильдия ювелиров России» объем реализации законно произведенных и импортированных изделий на российском рынке в 2004 г. составлял 45 млрд. руб., а в 2005 г. ожидается увеличение до 55 млрд. руб. Поэтому общий объем реализации контрабандных и незаконно произведенных изделий в указанные годы составляет соответственно 18 и 22 млрд. руб., а сумма неполученных бюджетом налогов и сборов за этот товар, составляющая не менее 30% их розничной цены, равна 5,4 и 6,6 млрд. руб. Кроме указанных последствий контрабанда ювелирных изделий дает возможность торговым организациям продавать их по демпинговым ценам, что наносит косвенный ущерб российским производителям ювелирных изделий, вытекающий из условий конкуренции. Суммарная оценка нереализованных и частично реализованных положений Концепции, выраженная величиной упущенной выгоды, составляет в среднем за год: — для алмазодобывающей промышленности — 45 млн. долл. США; — для гранильной промышленности — 50 тыс. долл. США; — для ювелирной промышленности — около 443 млн. долл. США; — в целом для АБК России — около 489 млн. долл. США. Имеют место и не подлежащие денежной оценке, но препятствующие развитию АБК недостатки российского законодательства. Так, несмотря на принятые поправки к Закону «О валютном регулировании и валютном контроле», исключившие драгоценные металлы и драгоценные камни из категории валютных ценностей, т. е. из сферы действия указанного Закона, продолжают действовать ст. 191 и 192 Уголовного кодекса РФ, предусматривающие уголовную ответственность за нарушения порядка обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Кроме того, продолжают действовать особые требования к порядку учета, хранения и перевозки драгоценных металлов и драгоценных камней и продуктов их переработки, хотя подавляющее большинство юридических лиц, занятых в АБК, представлены частными предприятиями, а приобретаемые ими драгоценные металлы и драгоценные камни являются собственностью этих предприятий. В этом правовом поле малое предприятие ювелирного профиля перевозку даже нескольких изделий (например, для клеймения в пробирную инспекцию) вынуждено осуществлять только с вооруженной охраной. В целом же Концепция реформы и дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России на период до 2005 года, разработанная с учетом некоторых противоположных интересов субъектов АБК, успешно выполнила роль ориентира для органов представительной и исполнительной власти при разработке и принятии законодательных и нормативных правовых актов, направленных на реформирование и совершенствование условий функционирования алмазно-бриллиантового комплекса России. Достигнуты основные технико-экономические показатели, намеченные Концепцией на 2005 г., увеличены объемы производства товарной продукции, доходы от деятельности предприятий и поступления в бюджеты всех уровней. При этом наибольший рост объемов производства и реализации продукции достигнут в ювелирной промышленности, в том числе в производстве и реализации ювелирных изделий с бриллиантами. В основном создана рыночная инфраструктура с учетом специфики субъектов АБК; при этом сохранен государственный контроль за работой ключевых субъектов АБК — алмазодобывающих предприятий — через долю государственной собственности в этих предприятиях. Следует отметить, что за весь период действия Концепции не возникало необходимости в пересмотре каких-либо ее положений, а нереализованные и частично реализованные положения актуальны и в настоящее время. В то же время в связи с появлением новых реалий и проблем, главной из которых является предстоящее вступление России в ВТО, Правительству РФ и Государственной Думе РФ необходимо в кратчайшие сроки разработать и принять Концепцию дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса на период до 2010 г. с учетом членства России в ВТО. Это предложение поддержали выступавшие на «круглом столе» в Государственной Думе РФ 6 декабря 2005 г. депутат Ил-Тумэна Республики Саха (Якутия) В. М. Власов и начальник ограночного и ювелирного производства ФГУП «МП «Звездочка» Е. А. Жукова. Разработка названной государственной Концепции может быть значительно ускорена, если ее основа будет сформирована субъектами АБК или их объединениями.
Таблица 1
Состояние реализации основных показателей Концепции реформы и дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России на период до 2005 года (млн. долл. США)
Наименование Прогноз Фактические Ожидаемые показателей Концепции показатели показатели
2000 г. 2005 г. 2000 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Объем добычи алмазов в Российской 1673,381645,0 2243,652013,0 16401623,1 17101642,9 21802167 25312259 Федерации. В том числе АК «АЛРОСА»
Таблица 3 Экономический эффект от увеличения продаж ювелирных изделий с бриллиантами предприятиями Российской Федерации за период с 1998 по 2005 г. (млн. долл. США)
Общий прирост продаж за период 1999 — 2005 гг. 2535
——————————— <*> — ожидаемые показатели
Таблица 4 Расчет экономической эффективности от реализации основных положений Концепции реформы и дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России на период до 2005 года (млн. долл. США)
Источники экономической эффективности Сумма
Алмазодобывающая промышленность
Увеличение продаж алмазов 1400,0
Своевременное установление экспортных квот 20,4
ИТОГО 1420,4
Гранильная промышленность
Отмена НДС при покупке алмазов на российском рынке (за 4 года) 300,0
Создание вторичного рынка алмазов (за 3 года) 250,0
Увеличение продаж бриллиантов 1695,3
Освобождение от НДС алмазного сырья при ввозе его на территорию Российской Федерации (за 3 года) 50,0
ИТОГО 2295,3
Ювелирная промышленность
Увеличение продаж ювелирных изделий с бриллиантами 2532,0
