ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ СОВМЕСТНОГО ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ И КАЗАХСТАНА
НА КОМПЛЕКСЕ «БАЙКОНУР» И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
В. А. НЕКРАСОВ
Некрасов В. А., руководитель Департамента по таможенному делу и пограничным вопросам Секретариата Интеграционного комитета Евразийского экономического сообщества.
В мировой практике отсутствует опыт аренды одним государством территории другого государства, аналогичный аренде Российской Федерацией комплекса «Байконур» — единого научно-производственного и социального комплекса с колоссальными производственными площадями и стотысячным городом. Уникальность этого объекта заключается не только в его функциональном назначении, но и в международно-правовом оформлении.
25 мая 1992 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан был заключен межгосударственный Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, а также подписано Соглашение между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о порядке использования космодрома «Байконур». Основываясь на указанных документах, 28 марта 1994 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан было заключено межгосударственное Соглашение об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур», где предусмотрена передача Республикой Казахстан в аренду Российской Федерации объектов космодрома «Байконур». В соответствии с Соглашением между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на период аренды комплекса «Байконур» город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, с особым режимом безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан. Данные документы, а также Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 10 декабря 1994 г. явились основой формирования международно-правовой базы по комплексу «Байконур», которая сегодня насчитывает свыше полусотни международных соглашений, десятки законодательных актов России и Казахстана.
Принятие базовых соглашений по комплексу «Байконур» потребовало радикальных изменений в принципах таможенного администрирования и технологии таможенного оформления и таможенного контроля в отношении товаров, ввозимых на комплекс «Байконур» с территории Российской Федерации и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию.
Ситуация осложнялась тем, что в международных договорах определены уполномоченные государственные органы Российской Федерации и Республики Казахстан, осуществляющие свои функции на комплексе, среди которых отсутствуют таможенные органы Российской Федерации и Республики Казахстан, не дается четкого определения юрисдикции сторон в сфере таможенного дела.
В этой связи возникла объективная необходимость незамедлительного формирования международно-правовой базы в сфере таможенного дела.
Сегодня таможенно-правовые инструменты являются неотъемлемой составной частью механизма государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов на комплексе. Правовые нормы, регламентирующие порядок перемещения товаров на/с комплекс(а) «Байконур», занимают в международно-правовой базе по комплексу одну из ключевых позиций. В первую очередь это связано особым правовым режимом функционирования комплекса, на территории которого практически во всех сферах правового регулирования действует российское законодательство, а находится он на таможенной территории Республики Казахстан.
Сложилась ситуация, при которой товары и транспортные средства поставляются и от российских субъектов хозяйствования в адрес своих подразделений или иных российских субъектов хозяйствования, находящихся на комплексе «Байконур» без внешнеторговой сделки.
Сформированная нормативно-правовая база по таможенному регулированию на комплексе определяет:
— порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации и Республики Казахстан;
— порядок вывоза товаров за пределы комплекса «Байконур»;
— проведение совместного таможенного контроля таможенными органами Российской Федерации и Республики Казахстан товаров, необходимых для обеспечения функционирования комплекса «Байконур», перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации и Республики Казахстан, в том числе контроля за их целевым использованием;
— технические условия информационного взаимодействия таможенных органов России и Казахстана;
— порядок и условия обложения товаров и транспортных средств таможенными платежами;
— а также регламентирует особенности декларирования, таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств на комплексе «Байконур».
Однако сегодня приходится констатировать, что российские предприятия и организации на комплексе, а также персонал космодрома не могут в полном объеме выполнять свои функции и испытывают затруднения в реализации своих прав, что во многом происходит из-за несовершенства нормативно-правовой базы.
Российские субъекты хозяйствования, работающие на комплексе «Байконур», зачастую обращаются с жалобами в различные инстанции по вопросу правомерности проведения проверок казахстанским таможенным органом их финансово-хозяйственной деятельности, поскольку поставки товаров осуществлялись без внешнеторговых операций и в отношении их действует российское налоговое, банковское, административное и иное законодательство. Таможня «Байконур», в свою очередь, ссылается на действующее на таможенной территории Республики Казахстан таможенное законодательство. Изучив и проанализировав двусторонние соглашения по комплексу, законодательство Российской Федерации и Республики Казахстан в части определения возможности проведения казахстанскими и российскими таможенными органами совместных проверок целевого использования товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, необходимо отметить следующее.
1. Несмотря на различные точки зрения по вопросу применения таможенного законодательства Республики Казахстан в отношении физических и юридических лиц, расположенных на территории комплекса «Байконур», следует признать, что ряд положений Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о порядке перемещения через границу товаров, необходимых для выполнения работ на космодроме «Байконур», от 25 декабря 1993 г. и Договора аренды комплекса «Байконур» от 10 декабря 1994 г. не препятствует таможенным органам Республики Казахстан осуществлять свою деятельность по таможенному контролю и оформлению товаров, ввозимых и вывозимых на/с комплекс(а) «Байконур», в частности:
— согласно ст. 3 Соглашения «таможенное оформление перемещаемых через границу товаров производится в порядке, установленном действующим таможенным законодательством Российской Федерации и Республики Казахстан»;
— согласно подп. «г» п. 8.2 ст. 8 Договора Арендодатель (Правительство Республики Казахстан) имеет право «разрешать ввоз из Российской Федерации и вывоз в Российскую Федерацию… топлива и других материалов для обеспечения функционирования комплекса «Байконур»…»;
— согласно п. 5 Дополнительных условий аренды, изложенных в Приложении N 3 к Договору, «персонал космодрома и члены семей персонала космодрома пересекают границу между Российской Федерацией и Республикой Казахстан… Стороны предоставляют право этим лицам провозить через границу между Российской Федерацией и Республикой Казахстан личные вещи…»;
— согласно п. 6 Дополнительных условий аренды, изложенных в Приложении N 3 к Договору, «провоз персонала космодрома и грузов комплекса «Байконур» для целей настоящего Договора по территории и через воздушное пространство Российской Федерации и Республики Казахстан оплачивается в размерах и порядке, установленных для организаций Сторон. Таможенное оформление осуществляется на территории каждой из Сторон один раз».
2. Возможность осуществления таможенными органами Республики Казахстан деятельности по таможенному контролю и оформлению товаров, ввозимых и вывозимых на/с комплекс(а) «Байконур», закреплена в Соглашении между ГТК Российской Федерации и Таможенным комитетом Министерства финансов Республики Казахстан об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, от 6 июля 1998 г., а также в Протоколе о дополнениях и изменениях к этому Соглашению от 29 апреля 2002 г.
Учитывая вышеизложенное, а также то, что ни в Договоре аренды комплекса «Байконур», ни в иных Соглашениях, принятых в рамках этого Договора, не содержатся нормы о том, что территория комплекса «Байконур» не является таможенной территорией Республики Казахстан на период аренды (это же мнение изложено в письме ГТК России на имя председателя ТК МГД РК от 15 ноября 2000 г. N 01-21/33051), можно заключить, что на этой территории действует таможенное законодательство Республики Казахстан. Поэтому казахстанские таможенные органы вправе осуществлять таможенный контроль и таможенное оформление товаров и транспортных средств на территории комплекса.
В связи с тем что в настоящее время отсутствует иной международный документ, регламентирующий деятельность российских таможенных органов по проведению таможенного контроля в отношении товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию на территории самого комплекса, следует руководствоваться Порядком проведения совместного таможенного контроля товаров и транспортных средств на комплексе «Байконур», принятым Протоколом о дополнениях и изменениях к «Соглашению между ГТК Российской Федерации и ТК МГД Республики Казахстан об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, от 6 июля 1998 года» от 29 апреля 2002 г., в п. 8 которого определено:
«Таможенные органы Российской Федерации и Республики Казахстан совместно с Представительством таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Казахстан осуществляют ежемесячный обмен информацией об оформленных товарах и транспортных средствах с помощью статистических форм, обеспечивают взаимодействие в целях контроля за целевым использованием товаров (пост-таможенный контроль) и проведение совместных мероприятий, направленных на выявление и пресечение случаев оставления товаров и транспортных средств, оформленных в упрощенном порядке, на территории Республики Казахстан вне комплекса «Байконур», а также вывоза таких товаров и транспортных средств с комплекса «Байконур» на территорию Республики Казахстан».
В целях реализации положений Порядка проведения совместного таможенного контроля товаров и транспортных средств на комплексе «Байконур» ГТК России и Агентство таможенного контроля Республики Казахстан 12 сентября 2002 г. утвердили Технические условия обмена статистической информацией о перемещении товаров, необходимых для функционирования комплекса «Байконур».
Полагаем, что формализовать порядок проведения совместного контроля в рамках действующего законодательства возможно путем разработки и утверждения технологической схемы такого взаимодействия таможенных служб сторон. Нами разработан проект Технологии взаимодействия между Представительством таможенной службы Российской Федерации и Агентством таможенного контроля Республики Казахстан при осуществлении контроля за перемещением товаров на/с комплекс(а) «Байконур» (прилагается) и их целевым использованием, который, по нашему мнению, может быть взят за основу.
Таким образом, до принятия этой Технологии отсутствует нормативно-правовой регламент проведения казахстанскими и российскими таможенными органами совместных проверок целевого использования товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур». Однако, по нашему мнению, уже сейчас возможно организовать взаимодействие между таможенными службами России и Республики Казахстан и проводить такие проверки, организовать его можно следующим образом.
1. В случае обращения в Представительство казахстанских таможенных органов по вопросу проведения проверки на предмет соблюдения таможенного законодательства Республики Казахстан российскими юридическими лицами, ввезшими на комплекс «Байконур» товары и транспортные средства, оформленные в упрощенном порядке, а также в случае получения информации о такого рода проверках, проводимых таможенными органами Республики Казахстан, Представительство направляет эту информацию в ГТК России с ходатайством о проведении на территории Российской Федерации камеральной (документальной) проверки этих российских юридических лиц.
2. Соответствующие подразделения ГТК России проводят эту проверку, по окончании которой ее результаты доводятся до сведения Агентства таможенного контроля Республики Казахстан с ходатайством приобщить их к материалам дела об административном правонарушении, материалам проверки, проводимой на территории Республики Казахстан, а также учесть их при принятии решения в отношении российских юридических лиц по факту нарушения таможенного законодательства Республики Казахстан.
3. Агентство таможенного контроля Республики Казахстан информирует ГТК России о принятом решении по факту нарушения таможенного законодательства Республики Казахстан.
Правовое положение таможенных органов
России и Казахстана на комплексе «Байконур»
В международных договорах определены уполномоченные государственные органы Российской Федерации и Республики Казахстан, осуществляющие свои функции на комплексе, среди которых отсутствуют таможенные органы Российской Федерации и Республики Казахстан.
В частности, Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти в отличие от органов исполнительной власти Российской Федерации дан исчерпывающий перечень органов Республики Казахстан, функционирующих на период аренды комплекса «Байконур» на территории города Байконур: суд, прокуратура, Национальное аэрокосмическое агентство, специальный представитель Президента Республики Казахстан, территориальный комитет по государственному имуществу, отделение Национального банка Республики Казахстан, военный комиссариат, представительства Министерства внутренних дел и Государственного следственного комитета Республики Казахстан. Необходимо отметить, что присутствие таможенного органа России на комплексе в международных договорах также прямо не оговорено.
Не вошли таможенные органы России и Казахстана и в перечень правоохранительных органов, определенных Соглашением о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур», согласно которому «правоохранительные органы Российской Федерации» — суды, органы прокуратуры, внутренних дел и другие государственные органы Российской Федерации, к компетенции которых относятся вопросы, регулируемые данным Соглашением, а «правоохранительные органы Республики Казахстан» — расположенные на территории города Байконур суд, прокуратура, представительства Государственного следственного комитета и Министерства внутренних дел Республики Казахстан.
В сложившейся ситуации Республика Казахстан, используя некоторую правовую неясность данного вопроса, ссылаясь на положение Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти о том, что город Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды, а также положения Таможенного кодекса Республики Казахстан о таможенной территории, создает в городе таможенный орган — таможню «Байконыр».
Положение о таможне «Байконыр» не содержит каких-либо положений, определяющих специфику ее работы в особых условиях функционирования комплекса. Этой таможне доводятся из центрального таможенного органа плановые показатели по всем основным показателям деятельности. Безусловно, данное обстоятельство негативно сказывается на положении российских субъектов хозяйствования, которые, не ведя внешнеэкономической деятельности, работая по законодательству Российской Федерации на комплексе, подвергаются проверкам со стороны таможни «Байконыр».
И хотя представители российской стороны неоднократно заявляли о неправомерности нахождения на космодроме таможенного органа Республики Казахстан, факт заключения Соглашения между ГТК Российской Федерации и ТК МГД Республики Казахстан об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, от 6 июля 1998 г. свидетельствует о признании его де-юре.
Попытка нормативно закрепить в указанном Соглашении присутствие таможенного органа Российской Федерации на комплексе «Байконур» в виде выполнения его функций сотрудниками Представительства таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Казахстан, на наш взгляд, оказалась не совсем удачной. Тем не менее нельзя не отметить большую роль, которую сыграло и играет Представительство в урегулировании постоянно возникающих проблем на комплексе. Эту позицию можно определить как сдерживающий фактор, но не более. Дело в том, что Представительство таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Казахстан действует на основе межправительственного Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О единстве управления таможенными службами» и выполняет следующие функции:
— представительство интересов таможенной службы Российской Федерации в государственных учреждениях Республики Казахстан;
— организация обмена информацией по вопросам таможенного дела;
— выработка предложений по унификации законодательства и нормативной базы в сфере таможенного дела Российской Федерации и Республики Казахстан;
— организация взаимодействия с таможенной службой Республики Казахстан, в том числе совместного таможенного контроля;
— согласование решений таможенной службы Республики Казахстан, включая решения, касающиеся развития таможенной инфраструктуры, и оперативные решения по повышению эффективности таможенного контроля.
Необходимо отметить также, что Представительство таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Казахстан в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации не входит в единую систему таможенных органов России, а является организацией, подведомственной Федеральной таможенной службе России. Следовательно, Представительство не обладает полномочиями таможенного органа Российской Федерации и не может решать задачи, возлагаемые таможенным законодательством на таможенные органы.
Указанная выше правовая дилемма, нечеткость должны быть разрешены, по нашему мнению, путем однозначного правового закрепления юрисдикции Российской Федерации на комплексе «Байконур» в сфере таможенного дела, создания на комплексе полноценного таможенного органа Российской Федерации, определения его зоны деятельности.
Список источников и литературы
1. Таможенный кодекс Республики Казахстан. Алматы: Издательский дом «БИКО», 2005.
2. Таможенный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. ДГУП «Ростаможинформ». М., 2003.
3. Межгосударственный Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г.
4. Соглашение между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о порядке использования космодрома «Байконур» от 25 мая 1992 г.
5. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур» (Москва, 28 марта 1994 г.) // Энциклопедия российского права. Федеральный выпуск. Электронный бюллетень. 1999. N 5(35).
6. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (Москва, 23 декабря 1995 г.) // Бюллетень международных договоров. 1999. N 5.
7. Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан (Москва, 10 декабря 1994 г.) // Энциклопедия российского права. Федеральный выпуск. Электронный бюллетень. 1999. N 5(35).
8. Соглашение между Государственным таможенным комитетом Российской Федерации и Таможенным комитетом Министерства финансов Республики Казахстан об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, от 6 июля 1998 г.
9. Протокол от 29 апреля 2002 г. о дополнениях и изменениях к Соглашению между Государственным таможенным комитетом Российской Федерации и Таможенным комитетом Министерства финансов Республики Казахстан об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из Российской Федерации на комплекс «Байконур» и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию, от 6 июля 1998 г.
10. Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о порядке перемещения через границу товаров, необходимых для выполнения работ на космодроме «Байконур» (Алматы, 25 декабря 1993 г.) // Бюллетень международных договоров. 1994. N 8. С. 41.
11. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве и взаимодействии в обеспечении безопасности комплекса «Байконур», воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Казахстан, и лиц, входящих в их состав (Москва, 29 декабря 1994 г.) // Энциклопедия российского права. Федеральный выпуск. Электронный бюллетень. 1999. N 5(35).
12. Меморандум Глав Правительств Российской Федерации и Республики Казахстан «О взаимопонимании по вопросам обеспечения функционирования космодрома «Байконур» и г. Ленинска».
13. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» (Алма-Ата, 4 октября 1997 г.).
14. Меморандум между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о дальнейшем развитии сотрудничества по вопросам обеспечения функционирования комплекса «Байконур» (Москва, 19 июня 2000 г.) // Российская газета. 2000. 21 июня.
15. Определение ВК Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2000 г. «На основании Соглашения между Правительствами Российской Федерации и Республики Казахстан от 4 октября 1997 г. о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур», подписанного после заключения Договора аренды комплекса «Байконур» от 10 декабря 1994 г., к юрисдикции Российской Федерации относятся все дела и материалы о правонарушениях, совершенных на территории комплекса «Байконур», в том числе и гражданами Республики Казахстан против Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 7. С. 18.
16. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о развитии сотрудничества по эффективному использованию комплекса «Байконур» (Астана, 9 января 2004 г.).
17. Приказ ГТК Российской Федерации от 22 августа 2002 г. N 884 «О таможенном оформлении и таможенном контроле товаров и транспортных средств, перемещаемых через российско-казахстанскую границу для обеспечения функционирования комплекса «Байконур» // Российская газета. 2002. 8 окт.
18. Приказ Агентства таможенного контроля Республики Казахстан от 25 декабря 2002 г. N 158.
19. Решение Экономического суда СНГ от 24 июня 2002 г. N 01-1/1-02.
20. Письмо ГТК Российской Федерации от 4 сентября 1997 г. N 01-15/17060 «О таможенном оформлении товаров, направляемых на комплекс «Байконур».
