(Жабин Н. А.) («Спорт: экономика, право, управление», 2011, N 3)
ПОРЯДОК АККРЕДИТАЦИИ СПОРТИВНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. ЖАБИН
Жабин Никита Александрович, аспирант кафедры административного права МГЮА имени О. Е. Кутафина.
Нормативная база Российской Федерации в области физической культуры и спорта представлена большим числом правовых актов. Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> является базовым отраслевым законодательным актом. Данный Закон устанавливает общие принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта, а также дает определение общероссийской спортивной федерации и устанавливает статус местных и региональных спортивных федераций. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
Одним из принципов, который закреплен в Федеральном законе 2007 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», является сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта. В развитии отношений в области физической культуры и спорта важную роль играют спортивные федерации по различным видам спорта. На сегодняшний день на территории Российской Федерации функционируют более ста общероссийских спортивных федераций и три физкультурно-спортивные организации, которые наделены правами и обязанностями общероссийских спортивных федераций. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <2> спортивная федерация — это общественная организация, которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов — членов спортивных сборных команд. ——————————— <2> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
Согласно утвержденной Правительством РФ Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года <3> поставлена задача усилить их влияние при решении специализированными органами исполнительной власти вопросов, касающихся выработки и реализации государственной политики в области физической культуры, массового спорта и спорта высших достижений. ——————————— <3> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. N 1101-р.
Сам факт наличия спортивных федераций в физкультурном движении является показателем того, что спорт и физическая культура имеют весомое значение в жизни общества, которое создает условия для функционирования объединений граждан и организаций в целях реализации конституционных прав на отдых и здоровье. Мировой опыт государственного управления в области физической культуры и спорта весьма многообразен. Но государство всегда вмешивается в сферу физической культуры и спорта, может оказывать поддержку различным общественным спортивным организациям, совместно с ними развивать виды спорта и решать другие задачи в указанной сфере. Российское законодательство показывает, что статус спортивных федераций различного уровня отличается от статуса общественных объединений, что предопределяет особые отношения между ними и органами государственной власти. Это объяснимо, поскольку здоровье нации обозначено как одно из направлений Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года <4>. Задачи, поставленные в указанной Стратегии, недостижимы без соответствующего развития физической культуры и спорта. ——————————— <4> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. N 1101-р.
Практически во всех странах существуют государственные органы (министерства, ведомства), задача которых — развитие спорта. Процедура такова, что министерства, ведомства по делам спорта готовят публикуемые правительством юридические документы, согласовывая определенные вопросы спортивной деятельности со спортивными федерациями. Порядок работы общественных и государственных органов в области управления спортом говорит о специальной форме управленческой деятельности в международном спортивном движении (МСД). В Российской Федерации до принятия в 2007 г. нового Закона о физической культуре и спорте спортивные федерации создавались и функционировали, в том числе с участием государства. Государство передавало часть своих управленческих и других функций федерациям и союзам по видам спорта, поэтому федерации должны были работать как государственно-общественные объединения <5>, частично финансироваться государством и нести ответственность перед государством за подготовку и выступления сборных команд на Олимпийских играх, чемпионатах мира и Европы. Однако действующий Закон отказался от такой модели объединения, как «с государственным участием». ——————————— <5> См.: ст. 51 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
Анализируя положения Закона, можно сделать вывод о том, что спортивные федерации имеют трехуровневую структуру: общероссийские, региональные и местные. Названная структура предполагает создание соответствующих спортивных федераций в зависимости от особенностей каждого конкретного территориального образования, в которых планируется их функционирование. Можно сказать, что структура спортивных федераций выстроена по аналогии со структурой национально-культурных автономий <6>. При этом подразумевается, что большинство местных спортивных федераций по определенному виду спорта объединяются в региональную спортивную федерацию, а большинство региональных спортивных федераций, в свою очередь, объединяются в общероссийскую спортивную федерацию. Это дает основание говорить о том, что спортивные федерации занимают важное место в числе субъектов управления спортом <7>. ——————————— <6> Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2009. <7> См.: Рогачев Д. И. О новом Федеральном законе «О физической культуре и спорте в РФ» // Спортивное право: перспективы развития. II Международная научно-практическая конференция, Москва, 2008 г. Часть 1: Материалы конференции. М., 2009. С. 9 — 10.
Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация местных, региональных и общероссийских спортивных федераций регламентируются соответствующими положениями части первой Гражданского кодекса РФ <8>, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <9> и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <10>. ——————————— <8> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <9> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <10> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Федеральный закон 2007 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает статус местных и региональных спортивных федераций, которые рассматриваются как общественные объединения в организационно-правовой форме — общественная организация (в отличие от Олимпийского комитета России, Паралимпийского комитета России, Сурдлимпийского комитета России). В соответствии с законодательством Российской Федерации местная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида спорта на территориях муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, а региональная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида спорта на территории субъекта РФ. Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <11>, закрепляя понятие общероссийской спортивной федерации, устанавливает их особое правовое положение, а также требования к их уставам. Общероссийские спортивные федерации наделяются широким кругом прав и обязанностей, в том числе в области управления видом спорта, что, во-первых, позволяет им эффективно достигать уставные цели, связанные с развитием спорта в масштабах страны, и, во-вторых, будет способствовать демократизации систем управления спортом в целом и сделает ее более открытой <12>. Общероссийская спортивная федерация — это общероссийская общественная организация, которая создана на основе членства, получила государственную аккредитацию и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов — членов спортивных сборных команд. Членами общероссийских спортивных федераций могут быть как региональные спортивные федерации, так и спортивные клубы при условии, что в высшем руководящем органе общероссийской спортивной федерации не менее двух третей (75%) голосов от общего числа ее членов принадлежит аккредитованным региональным спортивным федерациям. Это очень прогрессивное положение, позволяющее спортивным клубам (как правило, коммерческим, например ЗАО «Спартак») напрямую входить и участвовать в жизни спортивных федераций. ——————————— <11> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242. <12> Сердюков А. В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: Дис. канд. юрид. наук. М., 2010. С. 147.
Как указывалось ранее, законодатель подробно установил права и обязанности общероссийских спортивных федераций. Так, федерации вправе осуществлять аттестацию тренеров и спортивных судей, а также контроль за их деятельностью; организовывать и проводить чемпионаты, первенства и кубки России, разрабатывать и утверждать положения о таких соревнованиях; представлять спортсменов, тренеров и спортивных судей на присвоение международными спортивными организациями званий и квалификаций; разрабатывать с учетом правил, утвержденных международными спортивными федерациями, правила соответствующих видов спорта и др. Общероссийские спортивные федерации обязаны разрабатывать и представлять в федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта программы развития соответствующих видов спорта в порядке, установленном этим органом; противодействовать использованию допинговых средств и (или) методов в спорте, а также проявлениям любых форм дискриминации и насилия в спорте и исполнять иные обязанности. Существуют определенные ограничения на создание и деятельность общероссийских спортивных федераций. Так, запрещены создание и деятельность спортивных федераций по национальным видам спорта, что вытекает из определения «национальные виды спорта», данного в п. 5 ст. 2 Федерального закона о физической культуре и спорте 2007 г. В Федеральном законе закреплено, что это виды спорта, которые исторически сложились в этических группах населения, имеют социально-культурную направленность и развиваются в пределах одного субъекта РФ. Очевидно, что по одному виду национального спорта не может быть более одной региональной спортивной федерации. Одним из инструментов влияния государства на сферу физической культуры и спорта является государственный контроль. В Российской Федерации он осуществляется в первую очередь посредством государственной аккредитации спортивных федераций, развивающих тот или иной вид спорта. Следует отметить то, что значение государственной аккредитации как правового института не исчерпывается только контрольной функцией. С помощью государственной аккредитации также подтверждается возможность спортивных федераций развивать тот или иной вид спорта. Введение государственной аккредитации означает установление специальной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций. Аккредитация спортивных федераций является одним из проявлений реализации правила, установленного в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях» <13>. Однако Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <14> закрепляет особенную систему государственного контроля за деятельностью такой разновидности общественных объединений, как спортивные федерации. ——————————— <13> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <14> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
Специфика государственной аккредитации спортивных федераций проявляется в целях контроля, его методах и организационной основе <15>. ——————————— <15> Мельник Т. Е. Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций: правовые аспекты // Спорт: экономика, право, управление. 2008. N 3.
Основной целью государственного контроля за деятельностью спортивных федераций является обеспечение развития того или иного вида спорта на определенном уровне, а также обеспечение соответствия спортивных федераций требованиям, предъявляемым к данным организациям. Говоря об организационной основе государственного контроля за деятельностью спортивных федераций, следует отметить, что указанную основу составляют прежде всего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне таким органом является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, обеспечивающее ведение реестра общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Субъекты же Российской Федерации в соответствии с конституционным законодательством по своему усмотрению решают вопрос определения компетентного органа, осуществляющего государственную аккредитацию региональных спортивных федераций. Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2007 г. предусматривается процедура государственной аккредитации региональных и общероссийских спортивных федераций. Аккредитация региональных спортивных федераций проводится органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта. Порядок государственной аккредитации региональных спортивных федераций утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 20 февраля 2009 г. N 49 <16>. В соответствии с этим Приказом аккредитация включает в себя: объявление о государственной аккредитации; рассмотрение заявления о государственной аккредитации и экспертизу представленных документов; принятие решения о государственной аккредитации или об отказе в такой аккредитации; принятие решения о приостановлении или отзыве государственной аккредитации. Орган по аккредитации не может устанавливать дополнительные требования к государственной аккредитации региональных спортивных федераций и должен руководствоваться Порядком. ——————————— <16> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17.
Понятие «аккредитация» достаточно распространено в российском законодательстве, хотя официальное понятие практически отсутствует, нет его и в Федеральном законе 2007 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». По смыслу названного Закона следует, что государственная аккредитация включает в себя принятие решения о наделении статусом спортивной федерации общественной организации, которая отвечает определенным критериям и соблюдает определенные условия, контроль за соблюдением спортивными федерациями законодательства о физической культуре и спорте и развитием видов спорта, отзыв государственной аккредитации. Следует отметить, что по одному виду спорта на территории субъекта РФ может быть аккредитована только одна региональная спортивная федерация, а в качестве общероссийской спортивной федерации — только одна общественная организация. Порядок проведения государственной аккредитации общероссийских спортивных федераций утвержден Приказом Минспорттуризма России от 18 августа 2009 г. N 654 <17> и предусматривает те же этапы, что и аккредитация региональных федераций. Однако государственная аккредитация общероссийских спортивных федераций осуществляется Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации <18>, а по видам спорта, включенным в программу Олимпийских игр, — с учетом мнения Олимпийского комитета России <19>. ——————————— <17> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 46. <18> См.: Положение о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408. <19> Подробнее об Олимпийском комитете России см.: Жабин Н. А. Правовой статус Олимпийского комитета России // Материалы круглого стола, посвященного 80-летию Л. Л. Попова. М., 2010. С. 197 — 205.
В соответствии с Порядками государственной аккредитации спортивных федераций (региональных и общероссийских) для получения искомой аккредитации спортивным федерациям необходимо представить определенный пакет документов (заявление, учредительные документы, выписка из ЕГРЮЛ, проект программы развития вида спорта, справка об источниках финансирования деятельности общественной организации и др.). Региональным спортивным федерациям дополнительно необходимо представить письменное согласование общероссийской спортивной федерации на государственную аккредитацию, а также документ, подтверждающий членство региональной спортивной федерации в общероссийской спортивной федерации. Для общероссийских спортивных федераций обязательным является представление документа с переводом на русский язык, подтверждающего членство общественной организации в международной спортивной федерации. Срок государственной аккредитации региональных спортивных федераций не может быть менее одного года и более четырех лет. Региональная спортивная федерация признается аккредитованной в течение всего срока государственной аккредитации, если аккредитация не приостановлена или не отозвана в соответствии с установленным Порядком. Срок государственной аккредитации общероссийских спортивных федераций составляет четыре года. Законодательно закреплены основания для отказа в государственной аккредитации, каковыми являются: наличие недостоверной или искаженной информации в представленных спортивной федерацией документах; несоответствие спортивной федерации требованиям законодательства Российской Федерации; неустранение спортивной федерацией нарушений, послуживших основанием для отзыва государственной аккредитации (в случае подачи заявления на получение государственной аккредитации спортивной федерацией, у которой ранее была отозвана государственная аккредитация); принятие органом по аккредитации решения о государственной аккредитации другой спортивной федерации, осуществляющей развитие того же вида спорта, что и спортивная федерация, подавшая заявление о государственной аккредитации. Для общероссийских спортивных федераций дополнительным основанием в отказе в государственной аккредитации является отсутствие аккредитованных региональных спортивных федераций более чем в половине субъектов Российской Федерации, за исключением видов спорта, для которых установлено, что они по сложности и другим особенностям не имеют возможности развиваться более чем в половине субъектов Российской Федерации. Сведения об общероссийских и региональных спортивных федерациях после их государственной аккредитации подлежат внесению в реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Ведение реестра осуществляет Минспорттуризм России. Порядок ведения указанного реестра и предоставления сведений из этого реестра утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 20 февраля 2009 г. N 48 <20>. Сведения, содержащиеся в реестре общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций, являются открытыми и общедоступными, за исключением сведений о персональном составе руководящих органов соответствующих спортивных федераций, если эти сведения не стали общедоступными в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 18.
Подводя итог всему вышесказанному, хотелось бы отметить необходимость совершенствования законодательства о физической культуре и спорте в части государственной аккредитации спортивных федераций. Усложнение государственной аккредитации действующим Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» может повлечь проблемы, если не сформировать полную нормативно-правовую основу государственной аккредитации. Понимая, что реализация большинства положений Закона может занять немало времени, законодатель установил льготные условия для уже аккредитованных общероссийских федераций. Важным событием в жизни спортивных федераций является и то, что согласно Федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» <21> к 2015 г. на территории России планируется увеличить число действующих физкультурно-спортивных организаций до 30 на сто тысяч населения, что, конечно же, требует более тщательного подхода к вопросам организации деятельности и вопросам правового статуса данных организаций. ——————————— <21> Постановление Правительства РФ от 11 января 2006 г. N 7 // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 304.
