(Кошель А. Б.) («Журнал российского права», 2012, N 6)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СПОРТА
А. Б. КОШЕЛЬ
Кошель Артем Борисович, аспирант ИЗиСП.
Рассматриваются некоторые аспекты саморегулирования и государственного регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта. Особое внимание уделяется современному законодательному регулированию профессионального спорта, в качестве примера приводится опыт Франции. Обосновывается необходимость более точного определения роли государства и установления пределов государственного воздействия в указанной сфере.
State regulation and self-regulation in the field of professional sport A. B. Koshel
Article is devoted to the system of legal regulation of professional sport. In particular, some aspects of state regulation and self-regulation of public relations in professional sports are considered. Special attention is paid to the modern legal regulations in the given sphere, with France having been taken as a case study. Necessity to define state role as well as boundaries of state influence more exactly is shown.
Key words: professional sport, legal regulation, state regulation, self-regulation, legal regulators.
Профессиональный спорт в России — явление достаточно новое. Его становление стало возможным только после перехода от командно-административной к рыночной экономике. Лишь в начале 1990-х гг. профессиональный спорт стал рассматриваться государством как самостоятельная часть физической культуры <1>. ——————————— <1> На законодательном уровне существование профессионального спорта впервые было закреплено Основами законодательства РФ о физической культуре и спорте, утвержденными Верховным Советом РФ 27 апреля 1993 г.
Развитие и возрастание общественной значимости профессионального спорта потребовали адекватного правового регулирования. В связи с этим в юридической литературе предлагается принять специализированный закон, посвященный профессиональному спорту, либо включить нормы, регулирующие профессиональный спорт, в проектируемый Спортивный кодекс РФ <2>. ——————————— <2> См.: Овчинникова Н. А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации (общеправовой анализ): Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Соловьев А. А. К вопросу о кодификации законодательства Российской Федерации о спорте // Право и образование. 2009. N 1.
Однако прежде чем требовать от государства разработки и принятия правовых регуляторов в сфере профессионального спорта, следует ответить на вопрос: каково современное состояние системы правового регулирования отношений в профессиональном спорте? Цель данной статьи — в общем виде описать систему правового регулирования профессионального спорта и задать вектор для дальнейшего исследования и обсуждения поставленных вопросов. Правовое регулирование всего спорта, включая профессиональный, отличается от регулирования других общественных сфер по субъектам, осуществляющим правовое регулирование, и по набору своеобразных правовых регуляторов <3>. ——————————— <3> Правовое регулирование есть часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-мотивационное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов. Большинство правоведов сходятся во мнении, что правовое регулирование есть процесс упорядочения общественных отношений посредством определенного набора правовых регуляторов. Однако вопрос о субъектах, осуществляющих правое регулирование, и о правовых регуляторах является дискуссионным. Представляется правильным не сужать эти понятия. См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 24 — 31.
В настоящее время существует двухсубъектная система правового регулирования сферы профессионального спорта: с одной стороны, исторически сложившаяся система саморегулирования, осуществляемая через общественные организации (международные, национальные спортивные федерации и профессиональные спортивные лиги), с другой — усиливающееся государственное регулирование (Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») (далее — Закон N 329-ФЗ). Изначально отношения в сфере спорта (в том числе профессионального) были предметом саморегулирования, что было обусловлено историческим развитием спорта. В конце XIX в. были созданы игровые международные объединения и проводились соревнования с участием спортсменов разных стран. В дальнейшем выстроилась система управления спортом, предусматривающая, что на местах управление определенным видом спорта осуществляется национальной спортивной федерацией, спортивными лигами и международной спортивной федерацией на международном уровне, во главе которых стоит Международный олимпийский комитет (МОК) <4>. ——————————— <4> См.: Комаров С. Н. Современные проблемы сервиса и туризма // Российский государственный университет туризма и сервиса. 2008. N 3.
Олимпийская хартия <5> закрепляет принцип, согласно которому «организация, руководство и управление спортом должны контролироваться независимыми спортивными федерациями». Данный принцип носит не только декларативный характер. Достаточно вспомнить решение о дисквалификации Федерации футбола Брунея за вмешательство в дела последней национального правительства <6>. ——————————— <5> URL: http://www. olympic. ru. <6> URL: http://www. fifa. com/aboutfifa/news/newsid=1528544.
Определенная степень независимости спортивных организаций, осуществляющих управление системой профессионального спорта, способствовала выработке собственного набора правовых регуляторов, закрепленных в форме регламентных норм <7>. Одновременно с развитием и усложнением общественных отношений в сфере спорта совершенствовались и правовые регуляторы, разрабатываемые спортивными организациями. В настоящее время регламентные нормы, утвержденные спортивными организациями, регулируют следующие вопросы: правовой статус участников спортивных мероприятий; критерии допуска к участию в спортивных соревнованиях; перераспределение доходов, получаемых от проведения спортивных мероприятий; переходы спортсменов из одного спортивного клуба в другой; санкции за нарушение регламентных норм и др. ——————————— <7> Для регламентных норм, как и для национального законодательства, характерна определенная иерархия. Нормы, принимаемые национальными спортивными федерациями, не должны противоречить нормам международных спортивных федераций.
Ярким примером самостоятельности спортивных организаций в управлении профессиональным спортом является собственная система допуска спортсменов или спортивных команд к участию в соревнованиях, так называемая система лицензирования <8>. В футболе, например, для клубов, желающих принять участие в официальных клубных соревнованиях на территории России, Российский футбольный союз (РФС) как организатор спортивных мероприятий устанавливает ряд спортивных, инфраструктурных, кадрово-административных, правовых и финансовых критериев <9>. В случае соответствия клуба указанным критериям РФС предоставляет ему право принимать участие в официальных соревнованиях по футболу на территории России. ——————————— <8> См., например: Руководство Российского футбольного союза по лицензированию футбольных клубов в Российской Федерации (на спортивный сезон 2012/2013). URL: http://rfs. ru/res/docs/license/license_football_clubs2 010.pdf. <9> За организаторами спортивных мероприятий закреплено право на определение условий их проведения. Условия проведения включают в себя и установление критериев допуска к участию в спортивных мероприятиях (ст. 20 Закона N 329-ФЗ).
Именно регламентные нормы оказывают ключевое влияние на развитие законодательства в сфере профессионального спорта. Если правовое регулирование профессионального спорта, осуществляемое спортивными организациями, складывалось на протяжении долгого времени, то государственное регулирование данной сферы до сих пор находится в стадии становления. Роль государства в процессе правового регулирования отношений в сфере профессионального спорта до конца не ясна, а попытки на законодательном уровне урегулировать некоторые вопросы в сфере профессионального спорта сопряжены с определенными проблемами, приводящими к правовым коллизиям <10>. ——————————— <10> Например, к нарушению соотношения общего и специального в регулировании деятельности спортивных федераций. Подробнее об этом см.: Мельник Т. Е. К вопросу об особенностях правового регулирования в деятельности спортивных федераций // Пятая Междунар. науч.-практ. конф. «Спортивное право: перспективы развития»: матер. конф. М., 2011. С. 104.
Согласно Закону N 329-ФЗ профессиональный спорт — часть спорта, направленная на организацию и проведение спортивных соревнований, за участие в которых и подготовку к которым в качестве своей основной деятельности спортсмены получают вознаграждение от организаторов таких соревнований и (или) заработную плату. Данное определение не в полной мере отражает сущностные свойства профессионального спорта по следующим причинам. Во-первых, признаки, указанные в определении, характерны в большей степени профессиональному спортсмену, чем профессиональному спорту в целом; во-вторых, данное определение не позволяет провести четкую грань между профессиональным спортом, спортом высших достижений и любительским спортом. В любительских соревнованиях также могут принимать участие спортсмены, получающие за это вознаграждение, поэтому в настоящее время для участия в соревнованиях важен не статус спортсмена, а факт соблюдения критериев допуска, установленных спортивными федерациями по соответствующим видам спорта <11>. ——————————— <11> Еще в 1974 г. МОК внес изменения в Олимпийскую хартию: «положения о любительстве» были заменены «положением о допуске» (действует и в настоящее время). Термин «любитель» был исключен из текста Хартии. Подробнее об этом см.: Починкин А. В. Противостояние любительского и профессионального спорта в олимпийском движении: историко-теоретический анализ // Теория и практика физической культуры и спорта. 2005. N 11.
«Профессиональный спорт сегодня — это платная спортивная услуга, предусматривающая экономическую и социально-политическую эффективность для субъектов и высокую информационно-развлекательную ценность спортивно-зрелищных мероприятий для зрителей» <12>. То есть для профессионального спорта в отличие от массового спорта, имеющего только некоммерческую составляющую (социальные цели), характерно наличие еще и коммерческой составляющей (достижение экономического эффекта). Что касается установления границ между спортом высших достижений и спортом профессиональным, то их в настоящее время не существует по причине коммерциализации первого <13>. При разработке государственно-правовых регуляторов двойственная природа профессионального спорта законодателем не учитывается. ——————————— <12> Алтухов С. В. Государственное управление и рыночное саморегулирование экономики профессионального спорта в РФ: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 11. <13> См.: Захарова С. А. Некоторые аспекты законодательного регулирования спортивных правоотношений // Пятая Междунар. науч.-практ. конф. «Спортивное право: перспективы развития»: матер. конф. М., 2011. С. 83.
Государственно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере профессионального спорта, являются межотраслевыми и относятся к нормам гражданского, трудового, уголовного права <14>, а само государственное регулирование профессионального спорта, находясь на стадии становления, носит фрагментарный, бессистемный характер и частично затрагивает отношения, урегулированные нормами спортивных организаций. Указанное обстоятельство обусловливается отсутствием четких границ между саморегулированием и государственным регулированием и непониманием государством своей роли в процессе правового регулирования общественных отношений в профессиональном спорте. ——————————— <14> См.: ст. 2, 14, 16, 20 Закона N 329-ФЗ; ст. 184 УК РФ; гл. 54.1 ТК РФ.
В этом плане показательной является ситуация с правовой регламентацией переходов спортсменов из одного спортивного клуба в другой и расторжения трудовых договоров по инициативе спортсменов. Учитывая важность института «переходов спортсменов» для профессионального спорта, изначально спортивные федерации регулировали данные отношения самостоятельно. В дальнейшем государство предприняло попытку урегулировать переходы спортсменов на законодательном уровне (ст. 26 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). Однако с принятием Закона N 329-ФЗ и введением в действие гл. 54.1 ТК РФ законодатель отказался от идеи регулирования отношений, связанных с переходом спортсменов из одной спортивной организации в другую, за исключением института «временного перевода спортсмена к другому работодателю» (ст. 348.4 ТК РФ). На практике же механизм временных переходов вызывает ряд вопросов <15>. ——————————— <15> Подробнее об этом см.: Зайцев Ю. В. Правовая природа переходов спортсменов // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 4.
Следует признать неудачной и попытку государства на законодательном уровне урегулировать отношения, связанные с расторжением трудового договора по инициативе спортсмена. В профессиональном спорте важно обеспечивать стабильность состава спортивных команд на протяжении спортивного сезона, поэтому необходимы определенные барьеры, препятствующие спортсменам расторгать без весомых причин трудовые договоры. Например, ст. 348.12 ТК РФ предусматривает обязанность спортсмена произвести денежную выплату в пользу работодателя (при условии включения данного пункта в договор) в случае расторжения спортсменом трудового договора по собственному желанию без уважительных причин, а также в случае расторжения трудового договора по инициативе работодателя по основаниям, которые относятся к дисциплинарным взысканиям <16>. Но при использовании механизма, установленного государством, возникают трудности с расчетом суммы компенсационных выплат и взысканием компенсации с молодых спортсменов. Одновременно с этим спортивные федерации при помощи регламентных норм закрепляют собственный механизм. Например, в случае одностороннего расторжения спортсменом трудового договора без уважительных причин спортивные федерации могут применить к таким спортсменам спортивные санкции <17>. По причине большей эффективности регламентных норм спортивные клубы все чаще отдают им предпочтение. ——————————— <16> К дисциплинарным взысканиям относятся: спортивная дисквалификация сроком на шесть и более месяцев и (или) нарушение спортсменом, в том числе однократное, общероссийских антидопинговых правил и (или) антидопинговых правил, утвержденных международными антидопинговыми организациями, признанное нарушением по решению соответствующей антидопинговой организации. <17> Так, ст. 4.9 Регламента Российской Федерации баскетбола «Статус игрока в РФБ на сезон 2011 — 2012» предусматривает, что по общему правилу игрок не имеет права подписывать договор с другим клубом, пока не закончится срок действия текущего договора. При нарушении данного пункта на игрока может быть наложена дисквалификация по решению Исполкома РФБ сроком от 1 года до 3 лет. URL: http://www. basket. ru/documents/file/list/viewing/?ctgrub=45#4.
Данные примеры наглядно демонстрируют то, что роль государства в системе правового регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта, а также границы государственного регулирования не ясны. Эта проблема свойственна не только России. Так, во Франции, как и в России, правовое регулирование профессиональным спортом осуществляется одновременно независимыми спортивными федерациями (спортивными лигами) и государством. Тем не менее во Франции отношения в сфере профессионального спорта регулируются значительно большим объемом специальных государственно-правовых норм. Государственному регулированию подлежат следующие вопросы: закрепление структуры управления профессиональным спортом как на национальном, так и на местном уровне; законодательное регулирование налоговой сферы, труда и социального обеспечения; регулирование системы государственных субсидий; определение условий и порядка передачи аудиовизуальных прав на показ спортивных мероприятий; регулирование агентской деятельности и т. д. Основной массив правовых норм, регулирующих отношения в сфере спорта, содержится в Спортивном кодексе Франции и Законе от 15 декабря 2004 г. N 2004-1366 «О различных положениях, относящихся к профессиональному спорту», принятом в целях улучшения экономической конкурентоспособности французских профессиональных клубов на европейской арене и удержания в них талантливых спортсменов <18>. ——————————— <18> URL: http://legifrance. gouv. fr.
Различна и степень государственного регулирования общественных отношений в сфере спорта. Так, в российском законодательстве отсутствуют специальные нормы, регламентирующие порядок предоставления субсидий спортивным организациям, поэтому применяется общий порядок, закрепленный в БК РФ. В частности, в его ст. 78.1 определено, что в законе о федеральном бюджете, о бюджете субъекта РФ и решении о муниципальном бюджете могут быть предусмотрены субсидии некоммерческим организациям. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Цели, на которые могут расходоваться субсидии, определяются также исполнительным органом власти и закрепляются в договоре на предоставление субсидии. Французское законодательство, в свою очередь, предусматривает специальное регулирование порядка предоставления субсидии спортивным организациям. Так, Спортивный кодекс Франции определяет, что, во-первых, средства субсидии расходуются на цели, представляющие общественный интерес <19> (art. R. 113-2); во-вторых, объем субсидии, предоставляемый в одном спортивном сезоне, ограничен 2,3 млн. евро (art. L. 113-2). ——————————— <19> Под общественным интересом понимается: 1) обучение, развитие, образовательная или профессиональная интеграция молодых спортсменов в учебных центрах; 2) участие спортивных организаций в образовательной деятельности, интеграции и социальной сплоченности; 3) осуществление действий, направленных на повышение общественной безопасности и предотвращение насилия на спортивных площадках.
Представляется, что использование опыта Франции в регулировании отношений по выделению бюджетных средств на профессиональный спорт позволило бы в большей степени соблюсти общественно полезные цели при выделении бюджетных денег. Несмотря на достаточно внушительный опыт и большой объем государственно-правовых регуляторов в сфере профессионального спорта, во Франции также отсутствует четкая граница между государственным регулированием и саморегулированием. По поводу спортивных отношений между государственными органами и спортивными федерациями возникает большое количество судебных тяжб <20>. Более того, Министерство спорта Франции указывает, что понятие профессионального спорта на самом деле охватывает явления, которым не всегда легко дать дефиницию, понять содержание и определить их границы. Поэтому законодательство Франции не содержит легального определения профессионального спорта <21>. Кроме того, во французской литературе высказывается мнение о необходимости либерализации регулирования в сфере профессионального спорта путем снижения государственного регулирования, увеличения роли регламентных норм спортивных федераций при сохранении автономности последних <22>. ——————————— <20> См.: Соловьев А. А. Зарубежные модели и опыт кодификации спортивного законодательства. М., 2011. С. 46. <21> URL: http://www. sports. gouv. fr/index/sport-et-competition/sport-professionnel/. <22> См.: Miege C. Moderniser la gouvernance publique du sport. URL: http://www. sportetcitoyennete. org.
Итак, сложившаяся модель управления и правового регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта в России предусматривает наличие двух субъектов: спортивных организаций и государства. Первые продолжают играть значительную роль в регулировании отношений в профессиональном спорте, но наблюдается и рост государственного вмешательства. Существующий на данный момент опыт государственного регулирования профессионального спорта нельзя назвать удачным. В связи с этим следует решить следующие проблемы: 1) найти оптимальное сочетание саморегулирования и государственного регулирования в сфере профессионального спорта; 2) установить пределы государственного регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта. Решение обозначенных проблем не может быть однозначным и односложным: с одной стороны, необходимо не допустить чрезмерного вмешательства государства в дела спортивных организаций, что опасно и способно разрушить систему правового регулирования, созданную спортивными организациями. По этому поводу следует согласиться с Ф. фон Хайеком, который отмечает, что «склонность современных правительств ставить под контроль все общие интересы грозит разрушением духа подлинной гражданственности; и в итоге все большее число людей отворачиваются от общественной жизни» <23>. С другой стороны, проблемы обеспечения общественного порядка, подкупа участников спортивных мероприятий, применения допинга и коррупции в спорте невозможно решить без помощи государства <24>. Соответственно, государство должно понять свою роль и четче определить пределы своего участия в правовом регулировании общественных отношений в сфере профессионального спорта. Такое понимание не только позволит избежать излишней бюрократизации профессионального спорта, но и будет способствовать использованию эффективных возможностей государства для результативного регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта. ——————————— <23> Хайек Ф. фон. Право, законодательство и свобода. М., 2006. С. 318. <24> См.: Сараев В. В. Необходимость усиления публично-правового воздействия в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2011. N 2.
Библиографический список
Miege C. Moderniser la gouvernance publique du sport. URL: http://www. sportetcitoyennete. org. Алтухов С. В. Государственное управление и рыночное саморегулирование экономики профессионального спорта в РФ: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. Зайцев Ю. В. Правовая природа переходов спортсменов // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 4. Захарова С. А. Некоторые аспекты законодательного регулирования спортивных правоотношений // Пятая Междунар. науч.-практ. конф. «Спортивное право: перспективы развития»: матер. конф. М., 2011. Комаров С. Н. Современные проблемы сервиса и туризма // Российский государственный университет туризма и сервиса. 2008. N 3. Мельник Т. Е. К вопросу об особенностях правового регулирования в деятельности спортивных федераций // Пятая Междунар. науч.-практ. конф. «Спортивное право: перспективы развития»: матер. конф. М., 2011. Овчинникова Н. А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации (общеправовой анализ): Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. Починкин А. В. Противостояние любительского и профессионального спорта в олимпийском движении: историко-теоретический анализ // Теория и практика физической культуры и спорта. 2005. N 11. Сараев В. В. Необходимость усиления публично-правового воздействия в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2011. N 2. Соловьев А. А. Зарубежные модели и опыт кодификации спортивного законодательства. М., 2011. Соловьев А. А. К вопросу о кодификации законодательства Российской Федерации о спорте // Право и образование. 2009. N 1. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. Хайек Ф. фон. Право, законодательство и свобода. М., 2006.
