(Мельник Т. Е.) («Журнал российского права», 2012, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
Т. Е. МЕЛЬНИК
Мельник Тимур Евгеньевич, научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП.
Анализируется российское законодательство о физической культуре и спорте в части реализации принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования. Отмечается, что признание саморегулирования отражает специфику системы физической культуры и спорта, особое место в которой занимают общественные структуры. Выделяются широкий и узкий подходы к пониманию саморегулирования в области физической культуры, которое находит выражение в виде создания саморегулируемых организаций, осуществления его в рамках деятельности юридического лица, принятия общероссийскими спортивными федерациями норм, имеющих обязательную силу для субъектов физической культуры и спорта.
State regulation and self-regulation in the field of physical culture and sport T. E. Melnik
It is analyzed the Russian legislation on physical culture and sport in implementing the principle of combining government regulation and self regulation. It is noted that the recognition of self-regulation reflects the specifics of the system of physical culture and sports, special place that nonprofit nongovernmental organizations occupy in this system. Provided a broad and a narrow approach to understanding self-regulation in the field of physical culture and sports. Self-regulation can be expressed through a self-regulatory organizations of self-regulation within a legal entity, making the All-Russian sports federations rules that are binding for the subjects of physical culture and sports.
Key words: rulemaking, self-regulation, autonomy of sport, forms of self-regulations, self-regulation organization, All-Russian sport federation.
Отличительной особенностью регулирования отношений в области физической культуры и спорта является широкое использование наряду с правовыми нормами различных правил, вырабатываемых неправительственными некоммерческими организациями. При этом объем нормативного регулирования постоянно возрастает. Это касается как нормативных правовых актов, так и актов указанных организаций. В такой ситуации обостряется проблема соотношения государственного и негосударственного регулирования, поиска оптимального баланса между ними. Исторически именно негосударственные организации сыграли большую роль в формировании современной физкультурно-спортивной системы. При этом зачастую они выступали первопроходцами в регулировании тех или иных отношений в области физической культуры и спорта. Государство же во многих случаях не проявляло интереса к вопросам физического воспитания или спортивной деятельности. Не случайно в работах, посвященных становлению и развитию специального законодательства о физической культуре и спорте, многие авторы для обозначения государственного участия в регулировании отношений в рассматриваемой области нередко используют такие термины, как «вмешательство», «интервенция» <1>, тем самым акцентируя внимание на том, что государственное регулирование запаздывало по сравнению с регулированием со стороны различных общественных структур, а включение государства в систему физической культуры и спорта неизбежно вело к пересмотру их нормотворческих прав <2>. ——————————— <1> См., например: Егоричев А. Н. Конституционно-правовые основы физкультурной деятельности: российский и зарубежный опыт: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18; Погосян Е. В. Формы разрешения спортивных споров. М., 2011. С. 23 — 24; Нагих С. И. Спорт в Западной Европе: принципы государственного регулирования и законодательства // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 3. С. 3 и др. <2> См.: Sarkozy T. Regulation in sport as a borderline case between state and law regulation and self-regulation // Acta juridica hungarica. 2001. N 3-4(42). P. 159 — 180.
Сегодня ситуация с определением возможных социальных регуляторов физкультурно-спортивной деятельности неоднозначна. Например, в Европе, с одной стороны, активно обсуждается вопрос о необходимости учета специфики спорта, его автономии. При этом концепция автономии спорта, основанная на признании значительных прав неправительственных организаций, не преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели, в том числе прав, предполагающих принятие такими организациями своих правил, находит отражение во многих официальных документах (см. ниже). С другой стороны, например, развитие права Европейского союза (ЕС) оказало значительное влияние на объем нормотворческих прав неправительственных некоммерческих организаций в области спорта <3>. Так, неоднократно вставал вопрос о том, может ли право ЕС вторгаться в регулирование отношений, которые традиционно рассматривались как вотчина физкультурно-спортивных организаций. Ряд решений Суда ЕС (например, по делам Босмана, Симутенкова, Мека-Медина <4>), в которых была признана допустимость использования норм европейского права, а также межгосударственных соглашений в регулировании отношений, составлявших предмет саморегуляции негосударственных физкультурно-спортивных организаций, у европейских спортивных федераций вызывают тревогу, так как, по их мнению, такие решения существенно ограничивают независимость и автономию спорта, не позволяют учитывать его специфику <5>. ——————————— <3> См., например: Chappelet J.-L. Autonomy of sport in Europe. Strasbourg, 2010; Parrish R., Carcia C. B., Siekmann R. The Lisbon treaty and EU sport policy. Brussels, 2010; Tonk M., Nagy-Mehesz T., Voicu A. V. «Autonomy» of sport policy and sport activities in the European Union: Connections between human rights and sports // Acta universitatis sapientia. European and regional Studies. Vol. 1. 2010. N 1. P. 103 — 120; Siekmann R. The European Union and sport: is sport «special» in EU law and policy? URL: http://sportslaw. ru/data/files/siekmann. doc и др. <4> В делах Босмана (Case C-415/93 Bosman v. Royal Club Liegeois SA and UEFA, ECJ 15.12.95) и Симутенкова (Case C-265/03 Igor Simutenkov v. Ministerio de Educacion y Cultura, Real Federacion Espanola de Futbol [2005] ECRI-5961) заявители оспаривали законность актов международных и национальных спортивных федераций по футболу, устанавливавших ограничения на переход из одного футбольного клуба в другой. Суд ЕС встал на сторону заявителей. В итоге решение по делу Босмана существенно изменило трансфертную политику в европейском футболе. В деле Мека-Медина (Case C-519/04) Суд ЕС, рассмотрев по существу спор между испанским пловцом, с одной стороны, и Международной федерацией плавания и Международным олимпийским комитетом — с другой, сформулировал inter alia общую позицию, в соответствии с которой физкультурно-спортивные организации должны соблюдать требования, вытекающие из Договора об образовании Европейского союза. <5> См., например: Infantino G. Meca-Medina: a step backwards for the European sports model and the specificity of sport? URL: http:// www. uefa. com/ MultimediaFiles/ Download/ uefa/ KeyTopics/ 480391_DOWNLOAD. pdf.
В России отношения между органами государственной власти и различными общественными формированиями также нельзя назвать идеальными. Достаточно вспомнить острую дискуссию о роли и месте спортивных федераций в системе физической культуры и спорта, развернувшуюся после XXI зимних Олимпийских игр в Ванкувере, а также споры о соотношении государственного и общественного в разрезе нормотворческих полномочий спортивных федераций. В связи с этим можно отметить судебную практику оспаривания нормативных актов спортивных федераций с точки зрения их соответствия законодательству (например, дела хоккейных вратарей Мезина и Еремеева <6>). ——————————— <6> См.: решения Хамовнического районного суда г. Москвы от 4 июля 2007 г. по делу N 2-1043\07 и от 19 июня 2007 г. по делу N 2-961\07. В данных делах истцы обжаловали Регламент Чемпионата по хоккею среди мужских команд в сезоне 2006 — 2007 гг. и Регламент Чемпионата по хоккею среди мужских команд в сезоне 2007 — 2008 гг. в части условий включения в составы команд хоккейных вратарей, не являющихся гражданами РФ.
Тема взаимоотношений государства и различных общественных структур является одной из центральных в российском законодательстве о физической культуре и спорте. Новое звучание она приобрела после принятия Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее — Закон о физической культуре и спорте), так как в нем впервые на законодательном уровне признано саморегулирование в области физической культуры и спорта, а сочетание государственного регулирования и саморегулирования провозглашено одним из принципов законодательства в данной области (п. 3 ст. 3). Однако закрепление указанного принципа не решило проблемы окончательно. Скорее наоборот. Признав саморегулирование, российский законодатель тем не менее не уточнил, что под ним следует понимать, в каких формах, какими субъектами и в каких случаях оно допустимо, как оно должно сочетаться с государственным регулированием. Данные вопросы требуют пристального внимания, а ответы на них имеют чрезвычайное значение для правового регулирования в области физической культуры и спорта, организации взаимодействия между органами государственной власти и негосударственными спортивными объединениями. Поэтому необходим тщательный анализ законодательства, направленный на выявление способов реализации принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования. При этом поставленные вопросы затрагивают такую важную общетеоретическую проблему, как границы правового регулирования. Как отметил Ю. А. Тихомиров, граница между правом и иными социальными нормами, в том числе нормами объединений, является «первой и коренной» границей правового регулирования. При этом право не должно играть доминирующую роль <7>. Обильная и активная нормотворческая деятельность общественных формирований в области физической культуры и спорта предоставляет богатый материал, который может быть использован в осмыслении обозначенной проблемы. ——————————— <7> См.: Границы правового регулирования: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2011. С. 9, 10.
Признание саморегулирования в российским законодательстве о физической культуре и спорте несомненно появилось не на пустом месте, а стало отражением специфики системы физической культуры и спорта, той особой роли, которую играют в ней общественные структуры. В этом отношении Россия движется в русле общеевропейских тенденций. Исследователи отмечают, что с конца 1980-х гг. в официальные документы Совета Европы, ЕС стали включаться положения о так называемой автономии спортивных организаций, автономии спорта <8>. Автономия или самостоятельность спорта в целом, добровольных спортивных организаций в частности, провозглашается характерной чертой европейской спортивной модели. В конечном счете данная модель должна быть ориентирована на обеспечение открытости и демократичности спорта. Так, в резолюции 1602 (2008), принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы в январе 2008 г., подчеркивается, что «следует поддерживать и защищать независимый характер спортивных организаций и признать их право самостоятельно организовывать тот вид спорта, за который они отвечают» <9>. Автономия в спорте стала одним из главных пунктов повестки 11-й Конференции европейских министров, ответственных за развитие спорта, которая прошла в Афинах в декабре 2008 г. Большое значение в контексте обозначенной темы имеют Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2011)3, так как в них были сформулированы характерные черты автономии спорта. В частности, предлагается в качестве неотъемлемого элемента такой автономии рассматривать право негосударственных некоммерческих организаций в области спорта свободно устанавливать, изменять и толковать спортивные правила <10>. Среди документов ЕС следует выделить Ниццкую декларацию 2000 г., в которой главами государств ЕС была выражена поддержка независимости и самостоятельности спортивных организаций в вопросах развития спорта <11>, а также Лиссабонский договор, которым в ст. 149 Договора об образовании Европейского союза были внесены изменения, направленные на признание специфики спорта, основанного на добровольной самоорганизации <12>. ——————————— <8> См.: Chappelet J.-L. Op. cit. P. 16. <9> URL: http:// www. coe. int/ T/ r/ Parliamentary_Assembly/ [Russian_documents]/ [2008]/ [Jan2008]/Res1602_rus. asp. <10> URL: http:// wcd. coe. int/ ViewDoc. jsp? id= 1742209&Site;=CM. <11> См.: Chappelet J.-L. Op. cit. P. 17. <12> См.: Official journal of the European Union. 2007. Vol. 50. P. 306.
Во многих европейских странах принцип автономии нашел конкретное воплощение в минимальном государственном регулировании, отсутствии кодифицированных законов о физической культуре и спорте и признании того, что «отношения между субъектами спортивного движения регулируются нормами спортивных организаций, в первую очередь международных, и обычаями спортивной среды» <13>. ——————————— <13> Егоричев А. Н. Указ. соч. С. 18.
В определенной степени концепция автономии спорта была воспринята и российским законодательством. Действительно, федеральные законодательные акты 1990 — 2000-х гг. заложили основы функционирования независимых от государства общественных физкультурно-спортивных структур. Провозглашение принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования следует рассматривать как очередной этап на пути укрепления их самостоятельности и разграничения государственного и общественного в системе физической культуры и спорта <14>. А. В. Сердюков отмечает, что, несмотря на высокую степень вмешательства государства в спорт в России, акты негосударственных физкультурно-спортивных организаций занимают значительную долю в регулировании отношений в области физической культуры и спорта <15>. ——————————— <14> Автономия спорта и саморегулирование, как правило, рассматриваются в качестве синонимичных понятий. См., например: Chappelet J.-L. Op. cit. P. 9. <15> См.: Сердюков А. В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства. М., 2011. С. 130.
Было бы неверным утверждать, что начало саморегулированию в этой области было положено принятием Закона о физической культуре и спорте, поскольку законодатель оформил в правовой норме уже сложившуюся практику. Но не следует ограничивать значение рассматриваемой новеллы только этим. По сути, в законодательстве появилась своеобразная дополнительная государственная гарантия для субъектов физической культуры и спорта, осуществляющих саморегулирование. У государства возникла обязанность учитывать нормотворческую деятельность общественных формирований. В какой-то степени можно говорить даже о самоограничении государства в воздействии на физическую культуру и спорт. Н. В. Волкова полагает, что принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования отношений в области физической культуры и спорта «призван очертить границы государственного вмешательства в область физической культуры и спорта, определяя важнейшим условием успешного функционирования субъектов физической культуры и спорта задействование механизмов саморегулирования» <16>. ——————————— <16> Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» / Под ред. Т. Я. Хабриевой, В. Л. Мутко. М., 2010. С. 75.
При этом нельзя согласиться с тем, что российский законодатель не дал необходимой оценки актам международных и национальных спортивных организаций. Так, Е. В. Погосян отмечает, что «ст. 4 Закона о физической культуре и спорте, посвященная законодательству о физической культуре и спорте, вообще не содержит никакого упоминания о локальных актах физкультурно-спортивных организаций, следствием чего являются затруднения в реализации заложенных в них положений» <17>. Но, во-первых, при всем значении актов международных и национальных физкультурно-спортивных организаций, их сложно отнести к законодательству, которое в отечественной правовой доктрине и правопорядке понимается как система нормативных правовых актов. Во-вторых, законодатель с принятием Закона о физической культуре и спорте сделал большой шаг в признании роли и места негосударственных (немуниципальных) физкультурно-спортивных организаций в регулировании отношений в области физической культуры и спорта, свидетельством чего и является включение в число принципов законодательства о физической культуре и спорте принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования. ——————————— <17> Погосян Е. В. Указ. соч. С. 12 — 13.
Субъекты саморегулирования в Законе о физической культуре и спорте четко не поименованы. В принципе, ими могут быть любые физкультурно-спортивные организации (к которым отнесены также и индивидуальные предприниматели). Законодатель также не уточнил, что следует понимать под актами саморегулирования. Такой подход законодателя дает основания для широкого понимания саморегулирования в области физической культуры и спорта. Обращение к указанному Закону во взаимосвязи с иными федеральными законами позволяет выделить следующие формы саморегулирования. Саморегулирование посредством создания саморегулируемых организаций. Так получилось, что признание саморегулирования в области физической культуры и спорта совпало с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО), в котором дается нормативное определение таких важнейших понятий, как «саморегулирование» и «саморегулируемая организация», устанавливаются требования к саморегулируемым организациям, условия саморегулирования. Появление Закона о СРО стало возможным благодаря административной реформе, одним из ключевых направлений которой была децентрализация регулирования, передача осуществления отдельных государственных функций негосударственным субъектам <18>. Фактически был поставлен вопрос о «разгосударствлении государственного управления» <19>. ——————————— <18> См. Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Т. Я. Хабриевой, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова «Административная реформа: решения и проблемы» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2006, N 2. —————————————————————— <19> Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 22.
Закон о СРО открывает дорогу для создания саморегулируемых организаций в области физической культуры и спорта, т. е. таких организаций, которые осуществляют самостоятельную и инициативную деятельность по разработке и установлению стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также по контролю за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Объединение субъектов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности в СРО является условием осуществления саморегулирования в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона о СРО. При этом обязательность тех или иных стандартов или правил вытекает из членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствующих СРО. Саморегулирование в рамках физкультурно-спортивных организаций как юридических лиц. Сводить саморегулирование в области физической культуры и спорта только к правилам Закона о СРО было бы неверным, так как это ограничивает саморегулирование по предмету, формам, субъектам и механизмам без учета реально складывающихся отношений. Ю. А. Тихомиров отмечает широкое распространение феномена саморегулирования и выделяет наиболее распространенные его формы, к которым относятся использование институтов прямой демократии, местное самоуправление, производственное самоуправление, корпоративное саморегулирование, ассоциативное саморегулирование <20>. По мнению Ю. Г. Лесковой, саморегулирование осуществляется не только на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО. Она выделяет «саморегулирование, осуществляемое: а) внутри юридического лица; б) при помощи юридического лица — саморегулируемой организации; в) на основании гражданско-правового договора» <21>. Н. В. Сухарева обращает внимание на то, что «любая негосударственная организация, имеющая статус юридического лица, уже является, по сути, саморегулируемой в пределах, установленных действующим законодательством» <22>. ——————————— <20> См.: Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 96. <21> Лескова Ю. Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 52. <22> Сухарева Н. В. Реализация функций органов исполнительной власти в отношениях с саморегулируемыми организациями (СРО) // Административная реформа в России. С. 122.
Именно принятие актов локального характера физкультурно-спортивными организациями <23> является еще одной разновидностью саморегулирования в области физической культуры и спорта. ——————————— <23> Физкультурно-спортивная организация — юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее деятельность в области физической культуры и спорта в качестве основного вида деятельности (п. 30 ст. 2 Закона о физической культуре и спорте).
Предмет саморегулирования в данном случае шире, чем у саморегулируемых организаций. К нему, в частности, можно отнести корпоративные правоотношения, трудовые правоотношения. Адресатами саморегулирования будут выступать лица, являющиеся учредителями, членами или участниками физкультурно-спортивных организаций, их работники. В отношении отдельных видов физкультурно-спортивных организаций в законодательстве закрепляются дополнительные гарантии самостоятельности решения ими вопросов деятельности. В качестве примера можно привести актуальные для физкультурно-спортивных организаций, созданных в форме общественного объединения (к ним, в частности, относятся спортивные федерации), положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», предусматривающие самоуправление таких организаций и устанавливающие запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений (ст. 5 и 17). Саморегулирование как отражение специфики физической культуры и спорта. При всем значении приведенные выше примеры саморегулирования не отражают особенностей соотношения государственного регулирования в области физической культуры и спорта и нормотворчества неправительственных физкультурно-спортивных организаций. Если бы саморегулирование в рассматриваемой области ограничивалось только этими примерами, то закрепление принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования было бы излишним. Вместе с тем данный принцип призван отразить специфику регулирования именно в области физической культуры и спорта. И такой спецификой является возможность принятия определенными субъектами физической культуры и спорта правил, имеющих обязательную силу, безотносительно того, являются ли лица, к которым обращены такие правила, членами, участниками, учредителями или работниками организаций, их издавших. Именно отсутствие отношений, построенных на договорных началах или членстве, между субъектом, издавшим нормативный акт, и субъектом, к кому он обращен, составляет особенность саморегулирования в области физической культуры и спорта. Например, спортивные федерации принимают различные правила, положения, регламенты, определяющие особенности статуса спортсменов, тренеров, спортивных клубов, агентов и т. д. Основополагающим документом олимпийского движения является Международная олимпийская хартия, принятая Международным олимпийским комитетом. Хартия должна соблюдаться всеми участниками олимпийского движения независимо от того, входят они в состав данной организации или нет. В таком случае можно говорить о наличии в области физической культуры и спорта самоуправляемой автономной системы, не ограниченной рамками отдельных организаций международного или национального уровня. Поэтому следует отличать нормы, которые вырабатываются субъектами физической культуры и спорта при данном виде саморегулирования, от норм, регламентирующих корпоративные отношения <24>. Исходя из этого не может быть поддержана позиция М. А. Маргулиса, рассматривающего нормотворчество негосударственных субъектов физической культуры и спорта, в том числе и общественных объединений, исключительно через призму корпоративных норм <25>. ——————————— <24> Так, О. В. Гутников в корпоративные правоотношения включает отношения, «вытекающие из участия субъектов гражданского права в корпорациях (опосредующие возникновение, осуществление, защиту и прекращение корпоративных прав), а также отношения по управлению корпорациями» (Гутников О. В. Концепция развития корпоративного законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 246). <25> См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
В отечественной литературе уже обращалось внимание на органичную связь специфики общественных отношений в области физической культуры и спорта и особого механизма саморегулирования. Так, по мнению А. В. Сердюкова, несмотря на расширяющееся государственное влияние на физическую культуру и спорт, остается определенное ядро в спортивных отношениях, которое составляет предмет регламентации со стороны негосударственных физкультурно-спортивных организаций, что и отражает автономию в спорте. В качестве такого ядра автор рассматривает различные аспекты соревновательной деятельности <26>. ——————————— <26> См.: Сердюков А. В. Указ. соч. С. 131.
Принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования отношений в области физической культуры и спорта конкретизируется в ст. 16 Закона о физической культуре и спорте, посвященной правам и обязанностям общероссийских спортивных федераций <27>. Таким образом, говоря о субъектах саморегулирования, указанных в ст. 3 данного Закона, законодатель прежде всего имел в виду конкретную разновидность физкультурно-спортивных организаций, а именно общероссийские спортивные федерации. Такое выделение этих организаций не удивительно, учитывая то, что именно они признаны ответственными за развитие видов спорта. ——————————— <27> В законодательстве под общероссийскими спортивными федерациями понимаются общероссийские общественные организации, которые созданы на основе членства, получили государственную аккредитацию и целями которых являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов — членов спортивных сборных команд (п. 6 ст. 2 Закона о физической культуре и спорте).
Саморегулирование со стороны общероссийских спортивных федераций выражается в следующем. Во-первых, они вправе утверждать нормы, устанавливающие права и обязанности, в том числе спортивные санкции, для признающих такие нормы субъектов физической культуры и спорта (п. 5 ч. 1 ст. 16 указанного Закона). При этом, хотя законодатель и выделяет субъекты, к которым могут быть обращены нормативные предписания общероссийских спортивных федераций, следует признать, что фактически речь идет о неопределенном круге лиц, так как перечень субъектов физической культуры и спорта обширен (в частности, к ним относятся физкультурно-спортивные организации, граждане, занимающиеся физической культурой и спортом и т. д.). В отличие от нормативных правовых актов условием признания тем или иным лицом регулятивной силы актов общероссийских спортивных федераций является добровольное согласие. В исследованиях зарубежных авторов такое добровольное согласие рассматривается как «контракт на участие» в спортивных мероприятиях, организуемых и проводимых физкультурно-спортивными организациями <28>. ——————————— <28> См.: Thorp S., Leadercramer A. Self-regulation of sport: Arguments for and against // Worlds sport law report. 2010. N 8. P. 7.
Но несмотря на то, что в Законе о физической культуре и спорте подчеркивается добровольный характер признания норм спортивных федераций, устанавливающих права и обязанности субъектов физической культуры и спорта, следует отметить определенную условность такой добровольности. Дело в том, что современное физкультурно-спортивное движение во многом основано на централизаторских началах. Организационно построение таких движений напоминает пирамиду, в основании которой находятся спортивные клубы, спортсмены, тренеры, следующую ступень занимают национальные федерации, национальные олимпийские комитеты, а на вершине та или иная международная некоммерческая организация, осуществляющая управление определенным видом спорта. Решения, правила, нормы вышестоящей организации обязательны для нижестоящих субъектов, их неисполнение или несоблюдение чреваты санкциями, вплоть до запрета на участие в спортивных соревнованиях, что можно приравнять к высшей мере наказания, так как это влечет исключение из системы физической культуры и спорта. Во-вторых, в Законе о физической культуре и спорте помимо признания принятия общероссийскими спортивными федерациями норм, устанавливающих права и обязанности, предусматриваются иные возможности саморегулирования со стороны данных общественных объединений. Имеется в виду право данных общественных объединений устанавливать ограничения на участие во всероссийских официальных спортивных соревнованиях спортсменов, не имеющих права выступать за спортивные сборные команды России в соответствии с нормами международных спортивных организаций, проводящих соответствующие международные соревнования (п. 7 ч. 1 ст. 16). Это означает, что общероссийские спортивные федерации могут вводить ограничения на участие в соответствующих спортивных мероприятиях иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные ограничения затрагивают трудовые права иностранных граждан и лиц без гражданства (так называемых легионеров). Но в отличие от предыдущего примера обязательность введения таких ограничений обеспечивается силой закона. При этом важно отметить, что на законодательном уровне не устанавливаются сами ограничения, а только предусматривается возможность их введения. В связи с этим может быть поставлен вопрос о соблюдении условий ограничения прав человека, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так как законодатель позволил общественным объединениям, аккредитованным в качестве общероссийских спортивных федераций, своими актами устанавливать ограничения прав определенной категории лиц. Как реализацию принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования отношений в области физической культуры и спорта можно рассматривать и положения иных актов федерального законодательства. В частности, Трудовым кодексом РФ признается значение норм, утвержденных общероссийскими спортивными федерациями, в регулировании трудовых отношений с участием спортсменов и тренеров. Данные нормы должны учитываться работодателями в локальных нормативных актах (ч. 3 ст. 348.1 ТК РФ), т. е. устанавливается их обязательность для работодателей, а также спортсменов и тренеров, являющихся работниками. При этом спортивные федерации могут не выступать в качестве работодателей в отношении спортсменов и тренеров, а значит, их акты не являются обычными локальными нормативными актами в смысле ст. 8 ТК РФ. Тесно связана с саморегулированием, но не совпадает с ним деятельность спортивных федераций и иных субъектов физической культуры и спорта по разработке определенных норм, требований, подлежащих утверждению органами государственной власти. Например, в соответствии с ч. 1 и 4 ст. 25 Закона о физической культуре и спорте общероссийские спортивные федерации разрабатывают правила видов спорта, включенных во Всероссийский реестр видов спорта, а федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области физической культуры и спорта, утверждает данные правила. С одной стороны, акты подобного рода хотя и разрабатываются негосударственными организациями не могут быть отнесены к актам саморегулирования вследствие того, что они приобретают силу после издания акта органа государственной власти. По сути, такие акты есть не что иное, как нормативные правовые акты. В Положении о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики РФ Правила видов спорта рассматриваются как нормативный правовой акт, и его принятие отнесено к компетенции данного федерального органа исполнительной власти <29>. С другой стороны, разработка общероссийскими спортивными федерациями правил видов спорта является необходимым и обязательным этапом в процессе их утверждения. Тем самым указанные общественные объединения получают возможность участвовать в выработке имеющего большое значение для развития того или иного вида спорта нормативного правового акта, а Закон о физической культуре и спорте закрепляет специальные требования к разработке отдельных нормативных правовых актов федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта. ——————————— <29> См.: пункт 5.2.11 (9) данного Положения (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408).
Таким образом, можно говорить о саморегулировании в области физической культуры и спорта в широком и узком смысле. Расширенное понимание саморегулирования включает как те его разновидности, которые предусмотрены или будут предусмотрены Законом о физической культуре и спорте, так и те, которые закрепляются в иных законодательных актах. Узкий подход к толкованию понятия «саморегулирование» предполагает учет только тех специфических форм саморегуляции, которые закрепляются специальным законом в области физической культуры и спорта и призваны отразить специфику отношений в данной области.
Библиографический список
Chappelet J.-L. Autonomy of sport in Europe. Strasbourg, 2010. Infantino G. Meca-Medina: a step backwards for the european sports model and the specificity of sport? URL: http:// www. uefa. com/ MultimediaFiles/ Download/ uefa/ KeyTopics/ 480391_DOWNLOAD. pdf. Parrish R., Carcia C. B., Siekmann R. The lisbon treaty and EU sport policy. Brussels, 2010. Sarkozy T. Regulation in sport as a borderline case between state and law regulation and self-regulation // Acta juridica hungarica. 2001. N 3-4(42). Siekmann R. The European Union and sport: Is sport «special» in EU law and policy? // URL: http://sportslaw. ru/data/files/siekmann. doc. Thorp S., Leadercramer A. Self-regulation of sport: Arguments for and against // Worlds sport law report. 2010. N 8. Tonk M., Nagy-Mehesz T., Voicu A. V. «Autonomy» of sport policy and sport activities in the European Union: Connections between human rights and sports // Acta universitatis sapientia. European and regional studies. Vol. 1. 2010. N 1. Границы правового регулирования: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2011. Гутников О. В. Концепция развития корпоративного законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. Егоричев А. Н. Конституционно-правовые основы физкультурной деятельности: российский и зарубежный опыт: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. Лескова Ю. Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление // Журнал российского права. 2011. N 5. Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. Нагих С. И. Спорт в Западной Европе: принципы государственного регулирования и законодательства // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 3. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» / Под ред. Т. Я. Хабриевой, В. Л. Мутко. М., 2010. Погосян Е. В. Формы разрешения спортивных споров. М., 2011. Сердюков А. В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства. М., 2011. Сухарева Н. В. Реализация функций органов исполнительной власти в отношениях с саморегулируемыми организациями (СРО) // Административная реформа в России / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Т. Я. Хабриевой, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова «Административная реформа: решения и проблемы» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2006, N 2. —————————————————————— Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
