Юридические аспекты правового распространения «Общего учреждения министерств» от 25 июня 1811 г. на Министерство военных морских сил Российской империи в 1-й трети XIX века

(Приходько М. А.) («Военно-юридический журнал», 2011, N 6)

ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РАСПРОСТРАНЕНИЯ «ОБЩЕГО УЧРЕЖДЕНИЯ МИНИСТЕРСТВ» ОТ 25 ИЮНЯ 1811 Г. НА МИНИСТЕРСТВО ВОЕННЫХ МОРСКИХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В 1-Й ТРЕТИ XIX ВЕКА

М. А. ПРИХОДЬКО

Приходько М. А., преподаватель кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии (МГЮА) им. О. Е. Кутафина.

Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. не внес существенных изменений в общую структуру центрального морского управления. Основное его практическое значение выразилось в учреждении должности нового военно-морского руководителя — Министра военных морских сил. По Манифесту 8 сентября 1802 г. в его управление переходила Адмиралтейств-коллегия «со всеми местами и делами, от нее зависящими» <1>, установленным штатом этого учреждения от 1 января 1798 г. <2>. ——————————— <1> ПСЗ-1. Т. 27. N 20406. Ст. II. С. 244. <2> РГАВМФ. Ф. 227. Оп. 1. Д. 68. Л. 36 — 38 об, 131 — 146 об.

Тем самым в ведение Министра военных морских сил перешла Адмиралтейств-коллегия в составе пяти экспедиций: Комиссариатской, Интендантской, Счетной, Артиллерийской и Казначейской <3> и совокупность местных учреждений, подчиненных ей, — Конторы Главных командиров портов в Архангельске, Кронштадте и Ревеле, Конторы над портами в Астрахани, Риге и Роченсальме, Дирекция при Кронштадтском канале, Московская и Казанская Адмиралтейские конторы и Контора Главного командира Черноморского флота и портов <4>. ——————————— <3> ПСЗ-1. Т. 20. N 14673. С. 569; Т. 44, Ч. I. Отд. 2. к N 14673. С. 165 — 167. <4> Месяцослов… 1802. СПб., 1802. С. 114 — 120.

После 8 сентября 1802 г. важное значение в деле первичной организации структуры Министерства военных морских сил приобретает деятельность Комитета для образования флота (1802 — 1805), созданного незадолго до учреждения министерств 24 августа 1802 г. <5>. ——————————— <5> ПСЗ-1. Т. 27. N 20383. С. 230.

Этот Комитет под руководством А. Р. Воронцова приступил к разработке нормативных положений модернизации центрального морского управления в новых условиях — условиях учреждения Министерства военных морских сил. Первоначальные изменения в структуре Министерства военных морских сил выразились в учреждении четырех новых структурных подразделений. 13 октября 1802 г. при Министре военных морских сил создается Военная по флоту канцелярия <6>. ——————————— <6> Там же. N 20456. С. 305 — 306.

11 ноября 1802 г. на основе высочайше конфирмованного доклада Комитета для образования флота создается Главная контрольная экспедиция при Адмиралтейств-коллегии <7>. ——————————— <7> Там же. N 20503. С. 343 — 348.

26 февраля 1803 г. образуется Инспекторская экспедиция Адмиралтейств-коллегии <8>. ——————————— <8> Там же. N 20637. С. 478 — 479.

5 мая 1803 г. был утвержден штат Департамента Министра военных морских сил <9> — основного исполнительного органа Министра военных морских сил в первые годы деятельности Министерства военных морских сил, в составе 2-х экспедиций и под руководством директора. ——————————— <9> Там же. N 20747. С. 584.

В 1804 г. при Адмиралтейств-коллегии был учрежден Генеральный кригсрехт <10> в качестве высшего военно-морского судебного органа и в целях обособления системы военно-морских судов от системы судов военно-сухопутных <11>. ——————————— <10> Там же. Т. 28. N 21396. N 21396. С. 452 — 453. <11> Шендзиковский И. А. Конспект лекций по истории русского военно-уголовного законодательства. СПб., 1885. С. 195 — 453.

В состав этого органа вошли непременный (первый) член, генерал-аудитор-лейтенант, обер-аудитор и два аудитора <12>. ——————————— <12> ПСЗ-1. Т. 28. N 21396. С. 452 — 453.

Только 4 апреля 1805 г. императором Александром I был утвержден доклад Комитета для образования флота «О преобразовании Морского департамента» <13>, которым собственно и определялась общая, первичная организация Министерства военных морских сил. ——————————— <13> Там же. N 21699. С. 935 — 970.

Главным выводом этого доклада было признание необходимости существования в морском управлении Адмиралтейств-коллегии: «Существование совещательного собрания, какова Адмиралтейств-коллегия, полезно и необходимо» <14>. Причем Комитет обосновывал свой вывод ссылкой на удачный опыт управления флотом в Англии, где действовала Адмиралтейств-коллегия и на неудачный опыт Франции, где центральное морское управление осуществлялось Министром <15>. ——————————— <14> Там же. С. 941 — 942. <15> Там же. С. 939 — 942. Кроме того, ссылка на Генеральный регламент об управлении коллегий будет подтверждена и позднее (ПСЗ-1. Т. 20. N 22234. С. 685).

Кроме того, Комитет признал необходимым в текущей деятельности Министерства военных морских сил обратиться снова к Регламенту о управлении Адмиралтейств-коллегии Петра Великого <16>. ——————————— <16> Там же. С. 939.

Исходя из этого, Комитет разделил все части и места центрального морского управления на два отделения — «воинское» и «художественное», поручив управление ими соответственно Адмиралтейств-коллегии и Адмиралтейскому департаменту, под общим руководством Министра военных морских сил. Важным следствием доклада Комитета для образования флота от 4 апреля 1805 г. было изменение правового статуса Адмиралтейств-коллегии. Из центрального учреждения государственного управления она превращалась в одно из подразделений Министерства военных морских сил. Но при этом Адмиралтейств-коллегия сохранила коллегиальное устройство, более того, к ней добавилось еще одно коллегиальное учреждение — Адмиралтейский департамент. Таким образом, в Министерстве военных морских сил установился смешанный коллежско-министерский порядок управления, в котором наряду с соподчиненностью подразделений и четким определением круга учреждений — Адмиралтейств-коллегия, Адмиралтейский департамент, главные командиры портов, а также управляющие экспедициями по конкретным вопросам и инспекторы морских команд <17>, имевших прямой контакт с Министром, все-таки значительную роль играла Адмиралтейств-коллегия в качестве основной инстанции под руководством Министра по управлению действиями флота и хозяйственным вопросам. ——————————— <17> Чубинский В. Г. Историческое обозрение устройства управления морским ведомством в России. СПб., 1869. С. 152.

Далее, 25 мая 1810 г. производится перераспределение дел между Исполнительной и Хозяйственной экспедициями Адмиралтейств-коллегии <18>. В Исполнительной экспедиции сосредоточиваются дела по части кораблестроительной, а в Хозяйственной — по части комиссариатской и провиантской. ——————————— <18> ПСЗ-1. Т. 31. N 24241. С. 196.

25 августа 1810 г. на имя управляющего Министерством военных морских сил адмирала И. И. Траверсе был издан Рескрипт о поручении ему составления проекта нового образования Министерства военных морских сил и наказа по управлению им <19>. Проект учреждения Министерства военных морских сил был составлен и представлен М. М. Сперанскому в ноябре 1811 г., но дальнейшего хода не получил <20>. ——————————— <19> РГАВМФ. Ф. 227. Оп. 1. Д. 187. Л. 23 — 24. <20> Там же. Ф. 25. Оп. 1. Д. 144. Л. 3 — 26 об.

Законодательные акты завершающего периода министерской реформы — Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» <21>, «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. <22> и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. <23> — не оказали существенного влияния на Министерство военных морских сил. ——————————— <21> ПСЗ-1. Т. 31. N 24307. С. 278 — 280. <22> Там же. N 24326. С. 323 — 328. <23> Там же. N 24686. С. 686 — 719.

Манифест от 25 июля 1810 г. оставил «предметы и принадлежности» Министерства военных морских сил в пределах, установленных Манифестом от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» <24>. ——————————— <24> Там же. N 24307. С. 279.

«Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» не затронуло Министерство военных морских сил. «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. подтвердило предмет ведения Министерства военных морских сил — «все военные морские силы, в составлении их, в устройстве, продовольствии, снабжении и движении» и подтвердило факт существования в составе Министерства военных морских сил Адмиралтейств-коллегии, оставив структуру данного министерства без изменений. Таким образом, организационное устройство Министерства военных морских сил, введенное 4 апреля 1805 г., осталось не затронутым «Общим учреждением министерств», и существование смешанного коллежско-министерского порядка управления в Министерстве военных морских сил продолжилось и далее. Непрерывные войны, в которых участвовала Российская империя с 1805 г., акцентировали внимание на делах главных образом военно-сухопутного управления и отвлекли внимание от дел военно-морского управления, что выразилось в малой активности флота, недостатке финансирования Министерства военных морских сил и прекращении преобразований в структуре центрального морского управления к концу первого десятилетия XIX в. Вплоть до 1827 г. в структуре Министерства военных морских сил происходили лишь частичные изменения, осложненные к тому же сохранением организационных и структурных пережитков коллежской системы управления. В январе 1812 г. строительная часть Адмиралтейского департамента передана в ведение Адмиралтейств-коллегии. В этом же году учреждается Аудиториатский департамент Министерства военных морских сил. В 1815 г. Министерство военных морских сил переименовано в Морское министерство, а должность Министра военных морских сил переименована в должность морского Министра. 25 ноября 1821 г. ввиду болезни морского Министра адмирала И. И. Траверсе временно, на время его болезни, учреждается должность начальника Морского штаба е. и.в. или начальника Штаба по морской части, к которому переходят полномочия морского Министра. На эту должность был назначен контр-адмирал А. В. Моллер, причем адмирал И. И. Траверсе продолжал именоваться морским Министром до 1828 г., хотя непосредственное управление Морским министерством осуществлялось начальником Морского штаба е. и.в. Изменения в руководящем составе Морского министерства не отразились на его структуре. 15 февраля 1824 г. учреждается Инспекторский департамент Морского штаба е. и.в. под управлением дежурного генерала, на тех же основаниях, что и Инспекторский департамент Главного штаба е. и.в. в виде одного из структурных подразделений, подчиненных дежурному генералу, для управления личным составом флота и Морского министерства. Инспекторский департамент стал своего рода основой для образования в будущем (в 1828 г.) Морского штаба е. и.в. К концу царствования императора Александра I назрела насущная необходимость завершения преобразований в центральном морском управлении. Новая волна преобразований в центральном морском управлении начинается с вступлением на престол императора Николая I. 31 декабря 1825 г. учрежден Комитет образования флота (1825 — 1848) под руководством начальника Морского штаба е. и.в. А. В. Моллера. В особом рескрипте от 4 декабря 1826 г. эта задача была конкретизирована — согласовать устройство Морского министерства с «Общим учреждением министерств» и устройством Военного министерства. Работа Комитета проходила под непосредственным наблюдением императора и завершилась разработкой проекта «Предварительного образования Морского министерства», который и был подан на утверждение императору. 24 августа 1827 г. император Николай I утвердил «Предварительное образование Морского министерства». Состав Морского министерства в этом правовом акте определялся следующим образом: Канцелярия морского Министра, Адмиралтейств-совет, Управление генерал-гидрографа, Управление дежурного генерала, Управление генерал-интенданта, Управление генерал-штаб-доктора и Морской ученый комитет. Таким образом, Морское министерство получило новое по сравнению с 1805 г. устройство. «Предварительное образование Морского министерства» вступило в законную силу с 1 января 1828 г. Особенностью этого правового акта было то, что оно не упоминало о Морском штабе е. и.в. Только Указ Сенату от 24 марта 1828 г. 39 учредил Морской штаб е. и.в. как орган центрального морского управления. До этого, с 1821 г., существовала лишь должность начальника Морского штаба е. и.в., который и осуществлял фактическое управление Морским министерством ввиду болезни морского Министра И. И. Траверсе. Именно этот Указ разделил все центральное морское управление на две части — Морской штаб е. и.в. и Морское министерство, по аналогии с центральным военным управлением, которое подразделялось на Главный штаб е. и.в. и Военное министерство. Морской штаб е. и.в. образовывался «для сосредоточения всех частей морского управления в высшем их отношении». Управление им поручалось начальнику Морского штаба е. и.в. В состав Морского штаба е. и.в. вошли: Канцелярия начальника Морского штаба е. и.в., Управление генерал-гидрографа, Управление дежурного генерала и Морской ученый комитет. Начальник Морского штаба е. и.в. объявлялся единственным докладчиком императору по всем вопросам центрального морского управления, им же объявлялись высочайшие повеления и распоряжения по морскому ведомству. В составе Морского министерства оставались: Канцелярия морского Министра, Адмиралтейств-совет, Управление генерал-интенданта, Управление генерал-штаб-доктора и Департамент корабельных лесов после его создания (а также Строительный департамент по морской строительной части, не упомянутый в Указе Сенату от 24 марта 1828 г.). Таким образом, морскому Министру вверялась вся хозяйственная часть морского управления, так же как в Военном министерстве она вверялась военному Министру. Морской Министр сохранял власть в соответствии с «Общим учреждением министерств» в отношении подчиненных ему подразделений. Он продолжал присутствовать в Государственном Совете, Комитете министров и Сенате. Им же составлялась ежегодная финансовая смета по всему центральному морскому управлению. Также он был вправе самостоятельно заключать контракты на подряды и поставки на сумму не более 50000 руб. ассигнациями. Но морской Министр не имел права непосредственного доклада императору и входил с представлениями по всем предметам, ему вверенным, к начальнику Морского штаба е. и.в. Все структурные подразделения в составе центрального морского управления (за исключением Канцелярии дежурного генерала, Канцелярии морского Министра, Адмиралтейств-совета и Управления генерал-штаб-доктора) имели единообразное организационное устройство и состояли из отделений и столов. В Морском штабе е. и.в. и Морском министерстве вводились единые формы делопроизводства, установленные «Общим учреждением министерств». Административные преобразования в центральном морском управлении непосредственным образом отразились на его руководящем составе. Начальник Морского штаба е. и.в. вице-адмирал А. В. Моллер 24 марта 1828 г. был утвержден в должности морского Министра, а днем позже, 25 марта 1828 г., исполняющим должность начальника Морского штаба е. и.в. (управляющим Морским штабом е. и.в.) был назначен генерал-адъютант А. С. Меншиков. Это означало переход на вторичную роль при начальнике Морского штаба е. и.в. нового морского Министра А. В. Моллера и выдвижение на пост главного руководителя морского ведомства управляющего Морским штабом е. и.в. А. С. Меншикова. В этом опять же проявилось влияние структурных преобразований в центральном военном управлении — первенствующее значение начальника Главного штаба е. и.в. и подчиненное положение военного Министра, выразившееся в условиях центрального морского управления особенно ярко в виде назначения военно-сухопутного, свитского генерала А. С. Меншикова, никак до этого не связанного с военно-морским ведомством, его руководителем. Столь резкие изменения в руководящем составе были сглажены постепенным вхождением А. С. Меншикова в управление делами Морского штаба е. и.в. Участие А. С. Меншикова в Русско-турецкой войне 1828 — 1829 гг. и его ранение в 1828 г. обусловили практическую необходимость управления в это время Морским штабом е. и.в. и Морским министерством адмиралом А. В. Моллером с производством им же докладов императору до конца 1829 г., времени возвращения А. С. Меншикова к непосредственному управлению Морским штабом е. и.в. «Предварительное образование Морского министерства» от 24 августа 1827 г., а также Указ «О учреждении Морского штаба при е. и.в.» от 24 марта 1828 г. распространили «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. на центральное морское управление. Дальнейшие преобразования уже служили основой для окончательного образования центрального морского управления. 3 декабря 1828 г. создается Департамент корабельных лесов при Морском министерстве. В 1831 г. в состав Морского штаба е. и.в. включен Строительный департамент по морской части. 27 февраля 1831 г. Морской штаб е. и.в. переименован в Главный морской штаб е. и.в., а начальник Морского штаба е. и.в. — в начальника Главного морского штаба е. и.в. В декабре 1831 г. утверждено «Образование Главного управления Черноморского флота и портов». Тем самым в структуре Морского министерства только в 1827 г. были преодолены пережитки коллежской системы управления и на Морское министерство было распространено «Общее учреждение министерств». Образование в 1828 г. Морского штаба е. и.в. привело к возникновению в центральном морском управлении двух организационных центров — Морского штаба е. и.в. и Морского министерства (в рамках министерской системы управления), из руководителей которых морской Министр занимал фактически подчиненное положение при начальнике Морского штаба е. и.в. (Главного морского штаба е. и.в.). Окончательное же образование центрального морского управления будет осуществлено в 1836 г. на основе «Образования Морского министерства» от 8 апреля 1836 г., посредством которого центральное морское управление было вновь объединено в Морском министерстве, а морское ведомство получило единый учредительный документ. Таким образом, процесс распространения «Общего учреждения министерств» от 25 июня 1811 г. на Министерство военных морских сил (Морское министерство) Российской империи в 1-й трети XIX в. имел свою правовую специфику.

——————————————————————