(Максимова Н. А.) («История государства и права», 2009, N 7)
ПЕРВЫЙ ОПЫТ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И СПЕЦИАЛИЗАЦИИ ПОЛИЦЕЙСКОЙ СЛУЖБЫ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Н. А. МАКСИМОВА
Максимова Наталья Анатольевна, доцент Астраханского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
Опыт Министерства полиции в Российской империи показал актуальность вопросов централизации и исключительности отправления полицейских функций в государстве, поэтому определение компетенции полиции сохранилось в силе и имело существенное значение. Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I, учреждением Российской империи. Известно, что полицейские функции в государстве осуществлялись и ранее, но тогда еще не было специальных полицейских учреждений, а их функции выполнялись центральными и местными органами власти (приказами, воеводами) <1>. И это не способствовало тотальному контролю, который более отвечал интересам абсолютистского государства, его видению полиции как основного инструмента проведения в жизнь государственных реформ. ——————————— <1> Соборное уложение 1649 г. // ПСЗРИ. Собр. 1-е. СПб., 1830. Т. 1. N 1; Наказ Алексея Михайловича 1649 г. «О градском благочинии» // Там же. N 6.
Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией <2>, весьма похожей на наказы объезжим головам в Москве и офицерам, исполнявшим в то время полицейские функции в Петербурге, и практически реализована по «Пунктам» Петра I <3> с его Указа от 7 июня 1718 г. <4>. Одной из ключевых задач созданной Петром I полиции планировалась борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной, пожарной безопасности <5>. Однако эти и проведенные впоследствии реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата, и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата все еще являлось полномочием гражданских чинов и учреждений <6>. Не сломила коренным образом такие тенденции и проведенная Екатериной II губернская реформа <7>. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г., когда идет его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью <8>. В то же время МВД, образованное в 1802 г. <9>, полицейские функции в рамках которого «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока, также затемняли силовую сторону деятельности полиции и превращали ее более в хозяйственную службу государства. Поэтому создание Министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России. И хотя с середины XVIII в. по середину XIX в. в так называемый дореформенный период система и структура органов внутренних дел изменялись не раз, немаловажное значение в этом сыграл Манифест от 25 июня 1811 г. «Учреждение и наказ министру полиции» <10>, изданный Александром I на основании Общего министерского учреждения <11> и с учетом мнения Государственного совета. Этим Манифестом было завершено, по сути, окончательное устройство полицейской системы управления путем выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и Положение для внутренней стражи <12>, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России. ——————————— <2> ЦГИА РФ. Ф. 1260. Д. 500. Л. 22. <3> См.: Указ от 25 мая 1718 г. «Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал-полицмейстеру. — О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах, о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 5. N 3203. См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 271. <4> Сизиков М. И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. // Государственный аппарат (историко-правовые исследования): Науч. тр. Вып. 44. Свердловск, 1975. С. 7 — 8. <5> История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: Учеб. пособие. М., 1998. С. 6. <6> «Полицеизация» аппарата начиналась с введения отдельных полицейских должностей, а затем и полицейских контор в губерниях и провинциальных городах. Но их компетенция была довольно узкой, и полицейские функции оставались за губернаторами и воеводами. А с 1760-х годов число местных полицейских учреждений сократилось, и оставшиеся попали в подчинение губернаторов и воевод. См.: Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. М., 2007. С. 131. <7> Указ от 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 20. N 14392. <8> Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г. // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 21. N 15379; Манифест от 2 апреля 1801 г. «Об уничтожении Тайной Экспедиции и о ведении дел, производящихся в оной, в Сенате» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 26. N 19813. <9> Манифест от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 27. N 20406. Отметим, что большой новинкой было постановление о том, чтобы подпись государя на указах контрасигнировалась соответствующим министром, что свидетельствовало о попытке ввести ответственность власти за свои действия. См.: Шмурло Е. Ф. История России 1862 — 1917. М., 2001. С. 459. <10> ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24687. <11> Манифест от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24686. Данный законодательный акт состоял более чем из 400 параграфов и фактически развивал Генеральный регламент Петра I, определив, по сути, общие черты центральной исполнительной власти на весь период до 1917 г. См.: Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 129. <12> Императорский Указ от 3 июля 1811 г. «Положение для внутренней стражи» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24704.
В организационно-политическом плане административная функция обеспечения внутренней безопасности впервые юридически размежевывалась от дел государственной экономии, которыми тогда наряду с МВД ведали Минфин, Главуправление путей сообщения и Минпросвещения. И несмотря на отмечаемое в специальной литературе существование некоторое время дублирования полномочий МВД и Министерства полиции, негативно проявившегося на деятельности местной администрации <13>, дальнейшая централизация государственного управления в сфере внутренних дел, может, Министерство полиции и не сохранила, но саму идею специализации не изменила <14>. По своей структуре рассматриваемый Манифест состоял из преамбулы и двух частей, в первой из которых регламентировались вопросы внутренней организации Министерства полиции, а во второй — «наказывались» основные направления и вопросы его сношения с иными министерствами. Части разделялись, в свою очередь, на главы, а главы — на параграфы, которые могли при этом объединяться в отделения, как, например, в главе III. Всего в составе Манифеста насчитывалось 103 параграфа <15>. За Министерством в сфере обеспечения внутренней безопасности закреплялись три основные функции, а именно: хозяйственно-полицейская, полицейско-исполнительская и полицейско-медицинская. Под стать им именовались и департаменты, которые делились на отделения, объединявшие в себе так называемые столы, т. е. коллегии министерских чинов <16>. За Министерством закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности, по административному прекращению запрещенных игр, неправомерного имущественного роста и принуждению к выплате различных долгов. Министерством полиции рассматривались дела не только о раскольниках — лицах, возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на бездействие местного полицейского начальства. В фискальном плане Министерство рассматривало дела о банкротствах, о взыскании казенных недоимок по всем частям. ——————————— <13> См.: Министерство внутренних дел России 1802 — 2002: Исторический очерк: В 2 т. Т. 1. СПб., 2002. С. 42, 45; Альхименко В. В. Реформы Министерства внутренних дел: история и современность // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сб. ст. / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 184. <14> Манифест от 4 ноября 1819 г. «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел» // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 36. N 27964. <15> По поводу учреждения Министерства полиции он видел его подразделение на полицию учредительную, состоящую из учреждений, которыми предупреждаются правонарушения (паспортный режим, надзор зрелищ, публичных собраний, высшая полиция), и полицию исполнительную, пресекающую нарушения общественной безопасности. См.: Сперанский М. М. Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России // Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 276 — 280. <16> По такой схеме в принципе строилась структура всей министерской «машины», которая была приведена со стороны внешней организации в полный порядок. См.: Пушкарев С. Г. Россия 1801 — 1817: власть и общество. М., 2001. С. 34.
В составе Министерства полиции функционировала также Особенная канцелярия, заведовавшая политическим сыском и контрразведкой, а также осуществлявшая надзор за деятельностью цензуры. Таким образом, «высшая полиция», о необходимости которой писали многие общественные и научные деятели того времени <17>, должна была быть сосредоточена в Министерстве полиции. Вместе с тем данную мысль не пошатнуло и то, что само Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в МВД <18>. ——————————— <17> См.: Кочубей В. П. Записка от 28 марта 1806 г. «Об учреждении Министерств» // Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. 90. СПб., 1894. С. 199 — 211; Плавильщиков А. А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места. СПб., 1811. С. 8 — 15; Гуляев П. Н. Права и обязанности градской и земской полиции. СПб., 1824. С. 5. <18> В составе МВД оказались следующие подразделения: Совет министра, Канцелярия министра Особенная канцелярия, Департамент государственного хозяйства и публичных зданий, Хозяйственный департамент, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент, Канцелярия генерал-штаб-доктора по гражданской части, Строительный комитет.
Таким образом, с момента создания Министерства полиции исполнительные действия, предупреждение, пресечение, принуждение, административная расправа и суд по маловажным преступлениям и проступкам в точно указанных пределах отошли в область полиции. Данный порядок в принципиальных чертах просуществовал до самого «заката» Российской империи, и без всякого преувеличения можно сказать, что был перенят советской и современной научно-теоретической и практической полицеистикой.
