(Яковлева О. Н.) («История государства и права», 2013, N 23)
МИНИСТР ЮСТИЦИИ И ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОР РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ЕДИНЫЙ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ В СФЕРЕ НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ
О. Н. ЯКОВЛЕВА
Яковлева Оксана Николаевна, докторант Научного центра Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Основное внимание в статье акцентируется на соотношении полномочий министра юстиции и генерал-прокурора, а также вопросах взаимодействия министра юстиции и Правительствующего Сената. В ходе исследования определены некоторые тенденции формирования и развития организационно-правового механизма взаимодействия министра юстиции с департаментами и общими собраниями Сената; анализируются коллизии, которые обнаружили себя в процессе функционирования этого механизма.
Ключевые слова: Министерство юстиции Российской империи, Правительствующий Сенат, министр юстиции, генерал-прокурор, права, обязанности министра юстиции, обер-прокурор, департамент Министерства юстиции, департамент Сената.
The Minister of Justice and Attorney-General of the Russian Empire: a single organizational and legal institution in supervising the legality O. N. Yakovleva
The article focuses on the ratio of the powers of the Minister of Justice and Attorney-General, as well as the issues of interaction of the Minister of Justice and of the Governing Senate in the field of supervision of legality. In the course of investigation were identified some trends of the formation and development of the organizational and legal mechanism of interaction of the Minister of Justice with departments and general meetings of the Senate; are analyzed the conflicts that have found themselves in the process of this mechanism functioning.
Key words: The Ministry of Justice of the Russian Empire, the Governing Senate, the Minister of Justice, Attorney-General, rights, duties of the Minister of Justice, Chief Procurator, Department of Justice, the Department of the Senate.
Процесс складывания опыта управления особой сферой государственной деятельности — юстицией — исторически начался с учреждения в XVIII в. Правительствующего Сената (1711 г.), Юстиц-коллегии (1718 г.) <1> и должности генерал-прокурора (1722 г.) — первых достаточно четко определенных и законодательно оформленных государственных институтов суда и надзора за законностью. Фактически рамками их деятельности и была ограничена компетенция Министерства юстиции Российской империи на момент его учреждения в 1802 г. ——————————— <1> Статус Юстиц-коллегии, созданной как центральный орган судебной власти (термин «юстиция» от лат. justitia — право, законность, трактовался в XVIII в. как «расправа судная»), насколько можно заключить из законодательства, получил наиболее полную реализацию в 1720-е гг. В это время в ней определялись принципы деятельности впервые в истории России отделяемых от администрации местных судов, осуществлялось руководство ими и был сосредоточен контроль за регулированием поместного землевладения. За Юстиц-коллегией сохранялись полномочия контроля за соблюдением законности в оформлении крепостей на земельные владения (см.: Государственность России: (конец XV в. — февр. 1917 г.): Словарь-справочник. М.: Наука, 2001. Кн. 4: (Р — Я). С. 462 — 464).
Указ, уточнявший функции Правительствующего Сената, обнародованный одновременно с Манифестом об учреждении министерств, предписывая назначение министром юстиции, или Генерал-прокурором действительного тайного советника Державина и предоставляя впредь ему назначить товарища, юридически подтвердил совмещение в одном лице должностей министра юстиции и генерал-прокурора, сохранявшееся на протяжении всего периода существования Министерства юстиции Российской империи <2>. ——————————— <2> Указ «Об оставлении первых трех Коллегий в образе производства государственных дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами» // ПСЗ I. Т. XXVII. N 20409.
Этими лаконичными сведениями, собственно, и исчерпывалась вся информация о Министерстве юстиции и его компетенции на момент учреждения, несмотря на то обстоятельство, что в числе внутренних управленческих функций управление делами юстиции было поставлено на первое место. В Манифесте 8 сентября 1802 г. не нашли отражение служебные обязанности министра юстиции, разработанные ранее в проекте Н. Н. Новосильцева об учреждении министерств. Согласно проекту, ему вменялось «смотреть за исполнением законов, исправным течением и справедливым разрешением дел во всех судебных местах и вообще по части судной во всех присутствиях; притом наблюдать, чтобы все прокуроры, по должности своей, в непосредственном ведении его состоящие, поступали ревностно и беспристрастно». Кроме этого, он был должен представлять в Сенат получаемые от прокуроров донесения для рассмотрения и вынесения по ним определений, а также все дела, для решения которых было недостаточно ранее изданных указов. И наконец, вносить на имя Императора установленным порядком все доклады, рапорты и мемории по Сенату <3>. Тем не менее, эти предположения использованы не были и определение его компетенции предполагалось осуществить позднее. ——————————— <3> РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18 — 19 об.
Важнейшей задачей, которую было призвано решать Министерство юстиции, было управление судебной сферой и осуществление общего надзора за законностью в деятельности судебных учреждений путем просмотра определений Сената и донесений обер-прокуроров, протестов губернских прокуроров на решения губернских судов, рассмотрение отчетов о ходе дел в судах, жалоб, производство ревизий. В ордере министра юстиции Г. Р. Державина N 165 от 26 сентября 1802 г. «О наставлении в должности губернского прокурора» названным чинам предписывалось, в случае обнаружения ими несоответствия распоряжений или определений присутственных мест, предписаний каких-либо министерств действующему законодательству, докладывать об этом губернскому правлению и министру юстиции. Если же данное распоряжение уже было исполнено, то для пресечения впредь подобных упущений губернские прокуроры должны были об этом по истечении каждой трети года докладывать министру юстиции, «дабы генерал-прокурор при рассмотрении годовых отчетов министров мог все эти данные представить на рассмотрение Правительствующего Сената» <4>. ——————————— <4> ЦИАМ. Ф. 68. Оп. 5. Д. 60.
В рескрипте от 5 августа 1816 г. Александр I указывал министру юстиции Д. П. Трощинскому, что должность министра юстиции состоит в том, чтобы «усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчиненных ему местах имели успешнейшее течение, чтобы законы и указы повсюду исполнялись неизменно, чтобы право судей не было помрачено ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, богу противным и мне ненавистным, и чтобы обличаемые в сем гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы со всею строгостью законов, чтобы бедные и угнетаемые находили в судах защиту и покровительство» <5>. ——————————— <5> Министерство юстиции за сто лет, 1802 — 1902: Ист. очерк. СПб., 1902. С. 47.
В «Общем учреждении министерств» (25 июня 1811 г.) было сказано: все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции <6>. В этом положении верно определялось значение Министерства юстиции, именно как органа судебного управления, однако, ввиду того, что министр юстиции для своего руководства не имел иных указаний, кроме тех, которые заключались в инструкции генерал-прокурора, то и в сфере его прав и деятельности сразу же был заложен элемент противоречия, что особенно обнаружилось в его отношениях с Сенатом и прочими министерствами. ——————————— <6> Манифест «Общее учреждение министерств» // ПСЗ I. Т. 31. N 24686. § 13.
Особенностью положения министра юстиции как должностного лица являлось то, что ему присваивалось звание генерал-прокурора с довольно обширными правами по надзору не только за судебными установлениями, подчиненными Сенату, но и за административными учреждениями самого Сената. До министерской реформы 1802 г. генерал-прокурор имел огромную как судебную, так и административную власть; под его главенством сосредоточивалось несколько ведомств. Министр юстиции был равен прочим министрам, но в то же время как генерал-прокурор он стоял гораздо выше их и должен был осуществлять над ними надзор. На основании «Общего учреждения министерств» все министры были подчинены Сенату, который был объявлен средоточием всех высших административных и судебных дел. Все дела, превышающие власть министров, должны были представляться ими в Сенат; но министр юстиции, руководствуясь инструкцией генерал-прокурора, должен был наблюдать за Сенатом: «также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании правильно и нелицемерно поступал; а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они, или некоторые из них, не так делают, как надлежит, а ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам и проч.». То есть министр юстиции, внося в Сенат дело, превышающее его власть, мог в то же время наставлять Сенат, каким образом это дело решать. Эти противоречия, существовавшие юридически, без особых затруднений были устранены фактически, т. к. при осуществлении реформ государственного управления первой четверти XIX в., при новом порядке вещей не стало места для генерал-прокурора в его прежнем значении. В частности, решению Сената подлежали те вопросы, которые в том или другом отношении касались нескольких министерств или вызывали сомнения, или когда сами законы оказывались неясными. Но ставя Сенат выше министерств, законодательство не смогло преодолеть в этом случае некоторой двойственности. Так, министры, несмотря на свое подчинение Сенату, по своему званию стали его членами. Министр юстиции имел право протеста по постановлениям общих собраний Сената, право просмотра многих его решений; в полной зависимости от него находилась канцелярия Сената, он имел право доводить до сведения императора о тех случаях, когда кто-либо из сенаторов не соблюдал установленного порядка при отправлении должности. Такие права министра юстиции, в качестве генерал-прокурора, объяснялись исторически: они представляли остаток тех еще более обширных прав, которые принадлежали генерал-прокурору по законодательству Петра I <7>. ——————————— <7> Ивановский В. В. Учебник государственного права. Изд. 4-е. Казань, 1913. С. 449.
В состав Министерства юстиции входили, кроме министра и его товарища, два департамента, чиновники особых поручений при министре юстиции, московский архив министерства, управление межевой и тюремной частями и консультация. Анализ деятельности департаментов Министерства юстиции позволяет свести ее к следующим группам: 1) дела судебного управления; 2) дела судебные, поступавшие в министерство из Сената и других судебных мест и 3) дела, не относившиеся ни к судебному управлению, ни к судопроизводству. К первой категории дел относились исключительно предметы ведомства Министерства юстиции, т. к. судебное управление — это та область, где деятельность министерства имела свое основное приложение, в соответствии с общими началами, положенными в основу разделения сфер государственного управления. В отношении второй категории дел важно отметить, что еще при первоначальном учреждении министерств была высказана мысль: министерства — органы административные, и они никого судить не могли, равно как и не могли решать никаких гражданских исков. Этот основной принцип отделения суда от администрации имел свое приложение и к Министерству юстиции; но в связи с тесной связью этого министерства с Сенатом и благодаря в особенности взгляду законодателя на министра юстиции как на генерал-прокурора в прежнем значении этого звания, а также в связи с принятыми новыми началами судопроизводства, выдвинувшими прокуратуру не только как институт, контролирующий законность судопроизводства, но и как орган обвинения, министерство имело в своем производстве исключительно судебные дела. С введением в 1864 г. Судебных уставов министр юстиции получил новые обязанности в качестве главного начальника преобразованной прокуратуры. В непосредственном подчинении генерал-прокурору состояли обер-прокуроры Сената и прокуроры судебных палат, которым подчинялись прокуроры окружных судов, входящих в округ данной палаты. Товарищи прокуроров находились в подчинении прокуроров и обер-прокуроров, при которых они состояли. Товарищи прокуроров окружных судов определялись министром юстиции по представлениям прокурора судебной палаты; прокуроры окружных судов, товарищи прокурора судебной палаты и обер-прокурора — высочайшей властью по представлениям министра юстиции; прокуроры судебных палат, обер-прокуроры кассационных департаментов Сената и общего их собрания — именными высочайшими указами, также по представлениям министра юстиции. Чиновники прокуратуры подлежали, как и судьи, уголовной, дисциплинарной и гражданской ответственности. Эти лица предавались суду на основании постановлений соединенного присутствия первого и кассационного департаментов Сената только по предложению министра юстиции. Министр юстиции был наделен всей полнотой дисциплинарной власти в отношении товарищей прокуроров окружных судов; прокуроров окружных судов и судебных палат, товарищей последних и товарищей обер-прокуроров он вправе был подвергать только предостережениям, замечаниям и выговорам, а обер-прокуроров — только предостережениям. Судебные права Министерства юстиции объясняются, прежде всего, его отношением к судебным департаментам Сената (третьему, четвертому и пятому) <8>. При решении некоторых из этих дел решающее значение имел голос министра юстиции; так, определения Сената, в соответствии с которыми дворяне и чиновники присуждались к наказаниям, соединенным с лишением всех прав состояния, или всех особенных, лично и по состоянию присвоенных им прав и преимуществ, а также по делам, где принадлежность к дворянскому сословию вызывала сомнения, ходатайства Сената о смягчении виновным наказания или помиловании представлялись обер-прокурором на предварительное рассмотрение министра юстиции. При несогласии министра с мнением департамента эти дела переносились во второе общее собрание Сената <9>. Кроме этого, министру юстиции принадлежали некоторые общие права в отношении расследования политических преступлений <10>. ——————————— <8> Свод законов Российской империи 1892 г. Т. I: Учреждение Правительствующего Сената. Ст. 27, 105. <9> Там же. Ст. 106. <10> Устав уголовного судопроизводства. СПб., 1864. Ст. 1035.
При рассмотрении политических дел в Верховном уголовном суде на министра юстиции возлагалось выполнение прокурорских обязанностей как на стадии предварительного следствия, так и во время самого судопроизводства. Министры юстиции дважды исполняли прокурорские обязанности в Верховном уголовном суде: в 1879 г. по делу А. К. Соловьева (Д. Н. Набоков) и в 1886 г. по делу Д. В. Каракозова (Д. Н. Замятнин). Весьма значительная часть вопросов, входящих в сферу ведомства рассматриваемого министерства, не относилась ни к судебному управлению, ни к судопроизводству. Это дела по подготовке и рассмотрению законопроектов и различного рода вопросы внутреннего управления. Рассмотрение вопросов внутреннего управления в Министерстве юстиции объясняется существовавшими взаимоотношениями министра юстиции с Сенатом и его правами генерал-прокурора. Так, первый и второй департаменты Сената являлись учреждениями с административным характером деятельности, и их постановления направлялись в Министерство юстиции в случае несогласия обер-прокуроров с их резолюциями, принятыми единогласно или большинством двух третей присутствовавших сенаторов. Аналогичный порядок существовал и относительно первого общего собрания Сената, из которого дела поступали в Министерство юстиции за разногласием сенаторов. Задача министра юстиции заключалась в том, чтобы привести сенаторов к единогласию посредством «согласительного предложения», составляемого в консультации министерства <11>. Уже первый доклад министра юстиции Г. Р. Державина, высочайшее утвержденный 21 октября 1802 г., «О правилах судопроизводства в Правительствующем Сенате и о порядке дачи сенаторами голосов и о согласии их» был связан с учреждением Общей консультации обер-прокуроров, предназначенной для составления заключений по наиболее сложным делам, вызвавшим разногласия при их обсуждении и передававшимся из сенатских департаментов в Общее собрание Сената: «Буду уже я на основании общей Обер-прокуроров консультации предложением моим соглашать разные мнения Общего Правительствующего Сената Собрания» <12>. В следующем докладе министр юстиции вновь обращается к необходимости согласовывать мнения сенаторов «письменно предложением, сочиненном по генеральной консультации всех г. обер-прокуроров» <13> как к одному из необходимых элементов в согласительной процедуре сенатского делопроизводства. ——————————— <11> Свод законов Российской империи 1892 г. Т. I. Ст. 111. <12> Высочайше утвержденный доклад министра юстиции «О правах судопроизводства в Правительствующем Сенате и о порядке дачи сенаторами голосов и о согласии их» // ПСЗ I. Т. XVII. N 20477. <13> Высочайше утвержденный доклад министра юстиции «О порядке слушания дел в Сенате; составлении записок из дел и о сокращении Канцелярского обряда» // ПСЗ I. Т. XVII. N 20478.
В отчете по Министерству юстиции за 1802 г. министр юстиции указывал, что исходя из своих обязанностей по надзору за законным и безостановочным течением дел как в Правительствующем Сенате, так и во всех присутственных местах, в числе прочих мер им была организована общая консультация министра юстиции со всеми обер-прокурорами. Цель данного учреждения сам министр видел в том, «дабы по делам запутанным и сомнительным, обнаруживая сущность оных, полагать правильное решение, и что таковое учреждение, паче же в настоящее время, необходимо нужно, стоит только обратить внимание на неясность законов и на множество губерний, пользующихся особыми правами, которые, не будучи согласны ни с российскими узаконениями, ни сами между собою, но различаясь в важнейших частях законоположения, а особливо в праве наследования, владения и распоряжения имениями разных родов и наименований, остаются доныне не только без всякой системы или приведения их в порядок по каждой провинции, но многие и без перевода на язык отечественный» <14>. Постепенно на консультации обер-прокуроров стали рассматриваться наиболее сложные правовые и процессуальные вопросы, и фактически она становится советом министра юстиции, действовавшим на протяжении всей истории Министерства юстиции. ——————————— <14> Всеподданнейший доклад министра юстиции Г. Р. Державина с отчетом по Министерству юстиции за 1802 г. // РГИА. Ф. 1409. Оп. 1. Д. 172. Л. 34 — 40 об.
Кроме того, определения первого и второго департаментов, за немногими заключениями, подлежали пересмотру и пропуску обер-прокуроров, а определения 1-го общего собрания — просмотру и пропуску министра юстиции. По всем делам такого рода министр юстиции имел право не соглашаться с постановлениями общего собрания и переносить их на усмотрение Верховной власти. Соответственно, в отношении большинства административных вопросов, рассматривавшихся в Сенате, министру юстиции принадлежали права генерал-прокурора, что ставило его выше прочих министров <15>. ——————————— <15> Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. I. Казань, 1896. С. 426 — 427.
Власть генерал-прокурора была уравновешена с властью Сената: хотя генерал-прокурору и была предоставлена власть не соглашаться с постановлениями департаментов и общего собрания Сената, все же окончательное решение по такого рода разногласиям зависело от воли императора, так что генерал-прокурор не был поставлен выше Сената. Обязанности прокуратуры в судебных установлениях по Судебным уставам 1864 г., в т. ч. и в кассационных департаментах Сената, имели определенный и специфический характер. Представители прокурорской власти участвовали в гражданском и уголовном процессе наряду с судьями, истцами и ответчиками, они давали свои заключения по рассматриваемым делам и, в случае нарушения закона, могли опротестовать решения суда. Иначе осуществлялась деятельность прокуратуры по делам административным или судебным, но решаемым по старому порядку, и в отношении этого рода дел положение прокуратуры, в особенности министра юстиции как генерал-прокурора, не могло быть признано нормальным. Стоит сопоставить ст. 234 Учреждения министерств и ст. 118 Учреждения Правительствующего Сената. Согласно первой Сенату принадлежало право отменять незаконные распоряжения министров, следовательно, и министра юстиции, а согласно второй министру юстиции было предоставлено право не соглашаться с постановлениями общего собрания Сената, а по ст. 247 тот же министр контролировал законность деятельности сенаторов. Это противоречие в законодательстве соответственно проецировалось и на порядок деятельности высших государственных органов со времени совмещения прав генерал-прокурора и министра юстиции. За министром юстиции как генерал-прокурором оставались некоторые формальные права. На генерал-прокурора возлагалось наблюдение за порядком делопроизводства и правильностью решений по общим собраниям Сената. Все дела поступали в Сенат или через министра юстиции, или непосредственно через канцелярию Сената. Первому пути следовали дела наибольшей важности (высочайшие повеления, утвержденные императором мнения Государственного совета, положения Комитета министров). Исполнение решений Сената также не обходилось без участия лиц прокурорского надзора; каждое определение Сената, за исключением тех, которые по закону не направлялись на просмотр обер-прокуроров и министра юстиции, прежде чем поступало на исполнение, возвращалось по общему собранию к министру юстиции, а по департаментам — к обер-прокурорам. Затем следовало уже само исполнение в виде указов и ведений, или в виде всеподданнейших докладов и рапортов, или, наконец, в виде сообщения, куда следовало, копии с определения и указов. Если указ по своему значению должен был быть разослан для повсеместного исполнения, то его печатный экземпляр представлялся для одобрения министру юстиции, через министра юстиции поступали в указанных законом случаях постановления Сената на Высочайшее усмотрение. Таким образом, производство дел в Сенате от начала и до конца подлежало постоянному надзору обер-прокуроров и министра юстиции. В заключение можно отметить, что, безусловно, совмещение должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената не было случайным решением власти. К выполнению своих задач на первоначальном этапе своей деятельности Министерство юстиции приступило в составе Канцелярии генерал-прокурора и подчиненных министру юстиции как генерал-прокурору обер-прокуроров департаментов Правительствующего Сената. Поскольку, в соответствии с Манифестом 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», должность генерал-прокурора Сената была соединена с должностью министра юстиции, то и Канцелярия генерал-прокурора вошла в состав Министерства юстиции. На начальном этапе своего существования Канцелярия генерал-прокурора стала тем учреждением, на основе которого образуются сначала Консультация при Министерстве юстиции, а затем и Департамент Министерства — основной центральный административный орган министерства, остававшийся единственным департаментом в его структуре практически в течение всего XIX в. При этом важно подчеркнуть, что министр юстиции, являясь одновременно и генерал-прокурором Сената, возглавил прокурорскую систему, что свидетельствовало о желании верховной власти соединить управление правосудием и надзор за законностью в ведомстве одного из высших должностных лиц в государстве. Во многом это предопределило функциональные направления и предметы деятельности министра юстиции, обеспечило преемственность управления и эволюционный характер преобразований в сфере юстиции при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответственности и формирования ведомственности.
Список литературы
1. Всеподданнейший доклад министра юстиции Г. Р. Державина с отчетом по Министерству юстиции за 1802 г. // РГИА. Ф. 1409. Оп. 1. Д. 172. Л. 34 — 40 об. 2. Государственность России: (конец XV в. — февр. 1917 г.): Словарь-справочник. М.: Наука, 2001. Кн. 4: (Р — Я). 3. Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. I. Казань, 1896. 4. Ивановский В. В. Учебник государственного права. Изд. 4-е. Казань, 1913. 5. Министерство юстиции за сто лет, 1802 — 1902: ист. очерк. СПб., 1902. 6. О порядке слушания дел в Сенате; составлении записок из дел и о сокращении Канцелярского обряда: Высочайше утвержд. докл. министра юстиции // ПСЗ I. Т. XVII. N 20478. 7. О правах судопроизводства в Правительствующем Сенате и о порядке дачи сенаторами голосов и о согласии их: Высочайше утвержд. докл. министра юстиции // ПСЗ I. Т. XVII. N 20477. 8. Указ «Об оставлении первых трех Коллегий в образе производства государственных дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами» // ПСЗ I. Т. XXVII. N 20409. 9. Манифест «Общее учреждение министерств» // ПСЗ I. Т. 31. N 24686. § 13. 10. Свод законов Российской империи 1892 г. Т. I: Учреждение Правительствующего Сената. 11. Устав уголовного судопроизводства. СПб., 1864.
