Галина Землякова, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
До сих пор большое количество земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения находятся в общей долевой собственности граждан, получивших права на земельные доли в процессе приватизации сельскохозяйственных угодий в 1990-е годы. Каковы особенности правового регулирования выдела участка в счет земельной доли участником долевой собственности в индивидуальном порядке и что целесообразно предпринять государству для увеличения оборота земель сельскохозяйственного назначения?
Определение размера участка
Отношения, связанные с землями сельскохозяйственного назначения, регулируются Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»). Согласно п. 1 ст. 12 Закона N 101-ФЗ участник долевой собственности вправе совершать сделки со своей земельной долей, но круг их строго определен в Законе. К таковым относятся: завещание, отказ от права собственности на земельную долю, внесение ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передача в доверительное управление либо продажа или дарение ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. При этом согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 29.12.2010) теперь для регистрации возникновения, перехода или прекращения права собственности на земельную долю не обязательно проводить кадастровые работы по уточнению границ в отношении земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. Распорядиться земельной долей иными способами участник долевой собственности вправе только после выделения земельного участка в счет земельной доли. В соответствии с п. 2 ст. 13 Закона N 101-ФЗ земельный участок образуется путем выдела в счет земельной доли или долей на основании решения общего собрания участников долевой собственности, которое, в частности, должно утвердить проект межевания земельных участков, подготовленный кадастровым инженером, а также перечень собственников и размеры их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки (п. 3 ст. 14 Закона N 101-ФЗ). Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительного согласования размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется. Если решение общего собрания сособственников отсутствует, гласит п. 4 ст. 13 Закона N 101-ФЗ, собственник земельной доли или долей заключает договор с кадастровым инженером на подготовку проекта межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет доли. Термин «отсутствует», по всей видимости, означает, что желающему выделить участок в счет земельной доли собственнику теперь нет необходимости предпринимать какие-либо действия для того, чтобы собрать и провести общее собрание, в отличие от правил, закрепленных в ранее действовавших нормах Закона N 101-ФЗ (в ред. от 18.07.2005). Проектом межевания определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей (то есть образуемые земельные участки), а также участка, который остается в долевой собственности. Заказчиком проекта межевания может быть любое лицо. Требования к проекту межевания земельных участков должны быть установлены Минэкономразвития России (ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Обращают на себя внимание различия в терминологии рассматриваемого Закона применительно к проекту межевания, а точнее, отсутствие четкости в употреблении единственного и множественного числа понятия «земельный участок». Статья 13.1 Закона N 101-ФЗ называется «Проект межевания земельного участка», а в п. 3 этой статьи, где говорится о том, какой орган государственной власти устанавливает требования к рассматриваемому документу, упоминается о проекте межевания земельных участков (во множественном числе). Однако из п. п. 7, 8, 9 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ можно сделать вывод, что если речь идет о подготовке проекта межевания, подлежащего утверждению на общем собрании, в соответствии с которым будут выделяться участки нескольких (возможно, и всех) сособственников, то такой документ называется проектом межевания земельных участков (во множественном числе), а если о подготовке проекта межевания сособственником, выделяющимся в индивидуальном порядке (то есть в отсутствие решения общего собрания), то проектом межевания земельного участка (в единственном числе). Размер выделяемого в счет доли земельного участка определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту долю. При этом площадь выделяемого земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого участка и общего земельного участка, из которого он образуется (п. 5 ст. 13 Закона N 101-ФЗ). Порядок определения размера выделяемого в счет земельной доли земельного участка с учетом состояния и свойств его почвы устанавливается законом субъекта РФ. Отсутствие такого порядка не является препятствием для выдела земельного участка в счет земельной доли (п. 7 ст. 13 Закона N 101-ФЗ).
Ознакомление с проектом межевания
При подготовке проекта межевания кадастровый инженер обеспечивает правообладателям исходного земельного участка (то есть находящегося в общей долевой собственности), заказчику кадастровых работ, а также органу местного самоуправления возможность ознакомиться с этим проектом не менее чем за 30 дней до его утверждения и представить предложения о его доработке (п. 6 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Извещение о месте и порядке ознакомления с проектом межевания направляется участникам долевой собственности или публикуется в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ (п. 7 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Из приведенных норм не совсем понятно, как извещается орган местного самоуправления, если муниципальное образование не является сособственником, а извещения были направлены участникам долевой собственности, а не опубликованы. Извещение о месте и порядке ознакомления с проектом межевания должно содержать следующую информацию: 1. Сведения о заказчике работ, в том числе почтовый адрес и номер контактного телефона; 2. Сведения о кадастровом инженере, подготовившем проект межевания земельных участков, в том числе почтовый адрес, адрес электронной почты и номер контактного телефона; 3. Кадастровый номер и адрес каждого исходного земельного участка; 4. Порядок ознакомления с проектом межевания земельных участков, место или адрес, где с этим проектом можно ознакомиться со дня получения или опубликования извещения; 5. Сроки и почтовый адрес для вручения или направления заинтересованными лицами предложений о доработке проекта межевания земельных участков после ознакомления с ним. Итак, проект межевания земельного участка, утверждаемый решением собственника земельной доли, подлежит обязательному согласованию с участниками долевой собственности. Возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого в счет земельной доли земельного участка должны содержать фамилию, имя и отчество лица, выдвинувшего эти возражения, реквизиты документа, удостоверяющего его личность, обоснование причин его несогласия, кадастровый номер исходного земельного участка. К этим возражениям должны быть приложены копии документов, подтверждающих право лица, выдвинувшего эти возражения, на земельную долю в исходном земельном участке (п. 13 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Несмотря на то что согласно Закону N 101-ФЗ в извещении о месте и порядке ознакомления с проектом межевания должны быть указаны сроки и почтовый адрес (при этом в Законе не указано, чей адрес) для вручения или направления заинтересованными лицами возражений относительно выделяемого участка, далее из Закона N 101-ФЗ следует, что возражения направляются не только кадастровому инженеру, подготовившему соответствующий проект межевания участка, но и в орган кадастрового учета по месту расположения такого земельного участка (п. 14 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Возникает вопрос: каковы последствия в случае, если кто-то из сособственников направит возражения кадастровому инженеру и не направит их в орган кадастрового учета? И как быть выделяющемуся сособственнику в ситуации, когда возражения не были направлены кадастровому инженеру, но были направлены в орган кадастрового учета? Ведь в последнем случае согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета должен будет принять решение об отказе в постановке на учет выделяемого земельного участка. Если в течение 30 дней со дня извещения участников долевой собственности от них не поступят возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого земельного участка, проект межевания участка считается согласованным (п. 12 ст. 13.1 Закона N 101-ФЗ). Кадастровый инженер обязан составить заключение об отсутствии возражений. Споры о размере и местоположении границ выделяемого в счет доли земельного участка рассматриваются в суде. (По ранее действовавшему законодательству споры должны были разрешаться участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливался субъектом РФ.) Далее необходимо проведение кадастровых работ, осуществление кадастрового учета и, наконец, государственной регистрации права собственности на выделенный в счет доли земельный участок. Итак, даже беглый анализ новелл законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения показывает, что едва ли в ближайшие годы оборот этих земель значительно увеличится.
Проведение кадастровых работ…
Нормы, внесенные Законом N 435-ФЗ, позволяют участникам долевой собственности регистрировать права на земельные доли (возникновение, переход, прекращение) без проведения кадастровых работ в отношении общего земельного участка, что является своего рода упрощением существующих процедур, связанных с кадастровым учетом участка и регистрацией прав (по примеру правил о «дачной амнистии»). С другой стороны, выдел земельных участков в счет долей в праве общей собственности усложнился. Для выдела участка в счет доли сейчас (так же, как и по ранее действовавшему законодательству) необходимо провести кадастровые работы (за плату) в отношении всего находящегося в долевой собственности земельного участка (если таковые ранее не были проведены) и осуществить его кадастровый учет. Затем (в этом и заключается новшество) сособственникам (заинтересованному лицу) или сособственнику необходимо заключить договор с кадастровым инженером на подготовку проекта межевания земельных участков или участка (за плату). После того как проект межевания будет утвержден общим собранием участников долевой собственности или индивидуально сособственником, в отношении выделяемого участка должны быть проведены кадастровые работы, то есть кадастровому инженеру следует подготовить межевой план образуемого участка (опять же за плату). И только после этого в отношении выделяемого земельного участка будет возможно осуществить кадастровый учет и далее — государственную регистрацию права на него. Несмотря на то что сроки согласования проекта межевания установлены в Законе N 101-ФЗ, достаточно сложно предугадать, сколько времени и средств сособственникам понадобится на осуществление всех указанных процедур. Например, действующее законодательство не устанавливает никаких предельных сроков на подготовку проекта межевания и межевого плана земельного участка, так как эти документы подготавливаются кадастровым инженером по договору подряда. Если до 1 июля 2012 года, гласит п. 3 ст. 19.1 Закона N 101-ФЗ, участники долевой собственности не примут решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрируют свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка до 1 июля 2013 года будет обязан: — провести общие собрания с внесением в повестки дня этих собраний всех вопросов, по которым общее собрание принимает решение в соответствии с п. 3 ст. 14 Закона N 101-ФЗ (то есть по всем вопросам, определенным Законом N 101-ФЗ для решения на общем собрании); — обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков; — обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков. Представляется, что данная норма Закона N 101-ФЗ в существующей редакции едва ли будет исполнена на практике по следующим причинам. Во-первых, трудно понять, что подразумевает формулировка Закона «если сособственники не зарегистрируют свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности». Что имел в виду законодатель: регистрацию прав на земельные доли всех сособственников или нет? И если всех, то как быть с регистрацией права собственности на невостребованные доли? Во-вторых, что касается обеспечения органом местного самоуправления подготовки проекта межевания земельного участка и проведения кадастровых работ по образованию земельных участков, то здесь возникает вопрос: что подразумевает термин «обеспечивает»? Если финансирование, то откуда у органа местного самоуправления возьмутся необходимые для этого финансовые средства?
…и их государственное финансирование
Думается, что для вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот, наведения порядка в земельных отношениях и повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель государство должно предпринять соответствующие шаги, направленные на сокращение количества финансовых средств и процедур, которые необходимо пройти гражданам, обладающим правом собственности на участки из земель сельскохозяйственного назначения, для того чтобы получить свидетельство о праве собственности на выделенный в счет доли земельный участок. Для государства интерес заключается, во-первых, в увеличении сборов земельного налога с правообладателей земельных участков, в отношении которых проведен кадастровый учет и права на которые зарегистрированы в ЕГРП, а во-вторых, в возможности получения дохода от земель, которые сейчас подпадают под категорию невостребованных долей. Представляется, что достижение указанных целей возможно только при государственном финансировании процедур, связанных с межеванием (проведением кадастровых работ) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности <1>. То есть государство должно профинансировать проведение кадастровых работ, осуществляемых кадастровыми инженерами, или возложить полномочия по межеванию таких земельных участков на соответствующий орган государственной власти — Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. ——————————— <1> Землякова Г. Л. Формирование земельного участка, выделяемого в счет «земельной доли»: перспективы развития законодательства // Аграрное и земельное право. 2010. N 7. С. 78 — 88.
