Интенсивное развитие строительства в РФ вынуждает застройщиков претендовать на земли, изначально для этого не предназначенные, например сельскохозяйственные угодья. Перевод земель из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а вот порядок изменения их разрешенного использования до сих пор не урегулирован. О сложившейся практике решения данного вопроса и идет речь в статье.
«Где собака зарыта?»
В силу ст. 78 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья (а именно: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Однако в последние годы органы местного самоуправления все чаще изменяют разрешенное использование таких участков и фактически допускают их застройку. Например, разрешенное использование трансформируется с «ведения фермерского хозяйства» или «сельскохозяйственного производства» на «ведение садоводства», «ведение дачного строительства». В итоге на плодородной пашне вместо сельскохозяйственных культур вырастают дачные дома. Удивительно, но такие участки проходят кадастровый учет и регистрацию прав, то есть незаконное использование сельскохозяйственных угодий одобряется уполномоченными органами. И это при том, что судами давно высказано однозначное отношение к такой ситуации.
Порядок изменения разрешенного использования земельных участков регламентирован ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 01.01.2012 решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации (за исключением установленных законом случаев) с учетом результатов публичных слушаний.
Разрешенное использование земельных участков определяется в рамках градостроительного зонирования, а именно градостроительным регламентом (п. 6 ст. 30 ГрК РФ). Однако исходя из п. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не вводятся, регулируется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ). Видимо, законодатель имеет в виду ст. 78 ЗК РФ, которая как раз определяет приоритет охраны и использования этих земель.
Итак, на сегодняшний день отсутствует какой-либо иной нормативный акт, который прописывал бы порядок изменения разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий. А значит, и осуществляться этот порядок не может.
Официальное мнение
Странным в этом свете выглядит вывод Росреестра, сделанный в письме от 10.06.2010 N 14-4548-ГЕ: «Таким образом, до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 01.01.2012, изменение разрешенного использования земельного участка, на который градостроительные регламенты не распространяются, осуществляется решением органа местного самоуправления с учетом результатов публичных слушаний».
И еще менее логичным и обоснованным представляется заключение Минэкономразвития России, содержащееся в письме от 08.04.2010 N Д23-1219 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка». «По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, ч. 2 и ч. 6 ст. 30 ГрК РФ). Однако в отношении земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий, градостроительный регламент, а следовательно, и разрешенное использование, не устанавливается, хотя сельскохозяйственные угодья в составе земель иных категорий могут входить в состав зон сельскохозяйственного использования в соответствии с документами территориального зонирования (ч. 9 ст. 35 и ч. 6 ст. 36 ГрК РФ).
В случае если установление разрешенного использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом не осуществляется, его разрешенное использование определяется правообладателем самостоятельно, без дополнительных разрешений (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Разрешенный вид использования земельного участка сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения выбирается с учетом видов использования, разрешенных в целом для категории земель сельскохозяйственного назначения (ст. 78 ЗК РФ), в том числе собственник земельного участка вправе изменить вид разрешенного использования с «для крестьянского (фермерского) хозяйства» на «для дачного строительства» (!).
До принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2012 г. решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой может быть принято главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний (п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о введении в действие ГрК РФ). Публичные слушания организуются и проводятся в порядке, прописанном в уставе муниципального образования и (или) нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования с учетом положений ч. ч. 3 — 10 ст. 39 ГрК РФ. Следовательно, до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2012 г. допустимо принятие решения об установлении такого вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, как «для дачного строительства». Также при наличии названных условий допустимо определить разрешенное использование земельного участка на основании утвержденного проекта планировки территории (п. 5 ч. 1 ст. 4 Закона о введении в действие ГрК РФ).
Оформление состоявшегося изменения разрешенного использования в отношении земельных участков, являющихся сельскохозяйственными угодьями, может производиться двумя способами. Во-первых, орган местного самоуправления, принявший решение об изменении разрешенного использования земельного участка или утвердивший правила землепользования и застройки, направляет документы, подтверждающие изменение разрешенного использования земельного участка, в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости (ч. 8 ст. 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», Постановление Правительства РФ от 18.08.2008 N 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости»). Во-вторых, заинтересованный собственник земельного участка может просить включить сведения о разрешенном использовании земельного участка в сведения государственного кадастра недвижимости в порядке учета изменений сведений об этом земельном участке (ч. 3 ст. 16, ч. 3 ст. 20 Закона о государственном кадастре недвижимости)».
Судебная практика
Между тем приведенные выводы уполномоченного органа прямо противоречат сложившейся в РФ судебной практике по данному вопросу. Арбитражные суды РФ и суды общей юрисдикции пришли к однозначному выводу о невозможности изменения разрешенного использования сельскохозяйственных угодий без изменения категории земель. Так, например, «суд установил, что Управление Федеральной регистрационной службы по Вологодской области письмом от 07.11.2008 N 07/024/2008-345 на основании абзаца 4 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» правомерно отказало предпринимателю Кудряшову Д. А. в государственной регистрации внесения изменений в ЕГРП (изменение назначения (категории) земельного участка) в связи с тем, что изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий» (Определение ВАС РФ от 20.11.2009, дело N ВАС-14403/09). Аналогичное мнение выражено в Кассационных определениях Верховного Суда Республики Карелия (дело N 33-3158/2009, Кассационное определение от 30.10.2009 и др.).
Таким образом, несмотря на имеющиеся письма Минэкономразвития и подведомственных ему структур, не имеющих, однако, нормативного значения и не являющихся официальным толкованием закона, руководствоваться следует все же сложившейся судебной практикой. Согласно ей разрешенное использование сельскохозяйственных угодий может быть изменено только после перевода участка в другую категорию земель в порядке, определенном Законом о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Учитывая растущий спрос на застройку сельскохозяйственных угодий и явную нескоординированность мнений и решений органов власти, законодателю стоит поторопиться с определением порядка изменения разрешенного использования таких земель. В противном случае будет продолжаться ужасающая практика самовольной застройки сельскохозяйственных угодий.
