Ширинская Е. Ю., главный специалист-эксперт отдела регистрации прав на земельные участки Управления Федеральной регистрационной службы по Московской области, кандидат юридических наук.
Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой одну из наиболее важных составляющих земельного фонда Российской Федерации. Установление специального правового режима и особой охраны земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обусловлено ценностью земли и ее значением в сельскохозяйственном производстве.
Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения установлены в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте). Необходимо отметить, что в Закон об обороте были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ, которые породили немало правовых проблем.
Особенности совершения сделок с долями в праве общей
собственности на земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения
Одно из нововведений коснулось особенностей совершения сделок с долями в праве общей долевой собственности на земельный участок.
Законодатель наряду с понятием доли в праве общей долевой собственности использует термин «земельная доля». Статья 15 Закона об обороте разъясняет, что земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Закона об обороте, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона об обороте без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли.
Закон об обороте в ранее действующей редакции от 7 марта 2005 г. содержал принцип преимущественного права других участников долевой собственности только при возмездном отчуждении земельной доли. Таким образом, теперь участник долевой собственности при заключении безвозмездных сделок, например при дарении, ограничен установленным Законом кругом субъектов, которым земельная доля может быть отчуждена.
Изменился и порядок предложения преимущественного права покупки другим участникам долевой собственности. В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 12 Закона об обороте к сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации. В случае если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса Российской Федерации применяются с учетом особенностей, установленных Законом об обороте. Специальная норма закреплена в п. 2 ст. 12 Закона об обороте: в случае если участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, извещать других участников долевой собственности о намерении продать свою земельную долю не требуется.
По ранее действовавшему законодательству, если число сособственников превышало пять человек, необходимо было их известить о преимущественном праве покупки или опубликовать сообщение в средствах массовой информации. Кроме того, действовало правило о преимущественном праве покупки субъекта Российской Федерации или муниципального образования на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности в случае, если другие участники долевой собственности откажутся от покупки такой доли или не заявят о намерении приобрести такую долю в праве общей собственности.
Установленный Законом круг субъектов, которым может быть отчуждена доля в праве общей собственности на земельный участок, позволяет сделать следующий вывод. Земельная доля может быть отчуждена как сособственникам, так и лицам, не являющимся участниками долевой собственности, без соблюдения правил о преимущественном праве покупки.
Согласно абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона об обороте участник долевой собственности вправе внести земельную долю в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.
Однако данная норма порождает несколько вопросов. Во-первых, остается неясным, что законодатель понимает под использованием земельного участка. Если земельная доля отчуждается сособственнику, то его участие в долевой собственности подтверждается сведениями Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) или документами, удостоверяющими право на земельную долю, выданными в соответствии с ранее действовавшим порядком. В законодательстве не определено, каким образом может быть проверен факт использования земельного участка сельскохозяйственной организацией или членом крестьянского (фермерского) хозяйства и на каком виде права. Логично было бы полагать, что использование земельного участка должно быть подтверждено документально, например, договором аренды, субаренды или безвозмездного срочного пользования, которые в соответствии с п. 2 ст. 26 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежат государственной регистрации в случаях, если они заключены на срок менее чем один год. Это может привести к представлению мнимых договоров, составленных с целью подтвердить использование земельного участка.
С другой стороны, сельскохозяйственная организация или член крестьянского (фермерского) хозяйства может использовать земельный участок на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
Таким образом, формулировка норм ст. 12 Закона об обороте, предложенная законодателем, позволяет дать ей широкое толкование, что затрудняет правовую оценку конкретных ситуаций в правоприменительной практике. Необходимо, чтобы законодатель внес ясность в данный вопрос.
Во-вторых, отсутствует определенность также и в терминологии — какую организацию можно считать сельскохозяйственной организацией? Представляется, что она может выступать в различных организационно-правовых формах. В начале 90-х годов XX в. термин «сельскохозяйственное предприятие» применялся как к колхозам и совхозам, так и к другим сельскохозяйственным предприятиям (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»).
На сегодняшний момент сельскохозяйственное производство может быть указано в учредительных документах в качестве основного или одного из нескольких дополнительных видов экономической деятельности. Вопрос, является ли закрепление в учредительных документах такого вида деятельности в качестве критерия признания организации именно сельскохозяйственной организацией, остается открытым.
Государственная регистрация прав на земельную долю, возникших до вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Форма доверенности в практике органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Изменения, внесенные 18 июля 2005 г. в Закон об обороте, породили коллизии между нормами Закона об обороте и Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации).
В соответствии со ст. 18 Закона об обороте свидетельства о праве на земельные доли, выданные до вступления в силу Закона о регистрации, а при их отсутствии выписки из принятых до вступления в силу Закона о регистрации решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющие права на земельную долю, имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП.
Норма ст. 18 Закона об обороте соответствует п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и п. 1 ст. 6 Закона о регистрации о признании ранее возникших прав.
Новым правилом, закрепленным в абз. 3 п. 1 ст. 12 Закона об обороте, установлено, что передача земельной доли в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, в доверительное управление, завещание или выделение земельного участка в счет земельной доли осуществляется на основании документов, удостоверяющих право на земельную долю в соответствии со ст. 18 Закона об обороте, без государственной регистрации возникшего в результате приватизации сельскохозяйственных угодий права на земельную долю.
В то же время п. 2 ст. 6, абз. 3 п. 2 ст. 13 Закона о регистрации требуют государственной регистрации ранее возникшего права перед переходом данного права, его ограничением (обременением) или совершением сделки, что стало противоречить новой норме абз. 3 п. 1 ст. 12 Закона об обороте.
В соответствии с п. 3 ст. 12 Закона об обороте сделки с земельными долями могут осуществляться на основании доверенности, выданной участником долевой собственности другому участнику долевой собственности или иному лицу и удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления или удостоверенной нотариально. Однако согласно п. 1 и 4 ст. 16 Закона о регистрации для представления интересов правообладателя при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним требуется (является обязательной) нотариально удостоверенная доверенность.
Сложность ситуации заключается в том, что трудно однозначно ответить на вопрос, какой из двух Законов — Закон об обороте или Закон о регистрации — в данных случаях является специальным. Следует отметить, что практика органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Московской области, показывает, что правообладатели продолжают использовать нотариально удостоверенные доверенности и представляют заявления о государственной регистрации ранее возникших прав на земельную долю.
Права иностранных субъектов на земельные участки
из земель сельскохозяйственного назначения
Законодателем установлены определенные ограничения оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения в зависимости от субъектного состава. В частности, в соответствии со ст. 3 Закона об обороте иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Пунктом 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. В соответствии с п. 5 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до установления Президентом Российской Федерации указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
Земли сельскохозяйственного назначения согласно ст. 78 Земельного кодекса РФ могут использоваться гражданами для ведения садоводства и огородничества. Однако в соответствии с п. 3 ст. 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, если земельные участки им предоставляются на праве аренды или срочного пользования.
Предельные размеры земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения
Оборот земель сельскохозяйственного назначения основан на принципе установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица.
Согласно п. 2 ст. 4 Закона об обороте максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.
Таким образом, субъект Российской Федерации может установить максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равный более чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории.
Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона Московской области от 12 июня 2004 г. N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района Московской области и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, составляет 25% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.
Законодатель, устанавливая предельные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для минимальных размеров, использовал термин «земельный участок», а для максимальных размеров — «сельскохозяйственные угодья».
Так, ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации рассматривает сельскохозяйственные угодья как вид земель сельскохозяйственного назначения. В ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяются подвиды сельскохозяйственных угодий: пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).
Понятие «угодье» в современном законодательстве отражает вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов. С помощью использования данного термина уточняется правовой режим земельных участков.
Иногда в законодательстве угодье рассматривается как объект права собственности. Например, в ст. 58 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о сельскохозяйственных угодьях, оленьих пастбищах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. В ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации упоминается об использовании земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий.
Бывают случаи, когда путем использования термина «угодье» подменяется термин «земельный участок». Например, согласно п. 4 ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.
Использование термина «угодье» в качестве объекта права собственности и в качестве синонима понятия «земельный участок» представляется неверным. Речь может идти только о земельных участках, которые являются объектами права собственности и иных прав. Главное отличие понятия «угодье» от понятия «земельный участок» заключается в том, что угодье не индивидуализируется путем определения его местоположения и границ в том же порядке, что и земельный участок. Более того, как правило, угодье является частью самостоятельного земельного участка. Земельный участок сельскохозяйственного назначения как полностью может быть отнесен к сельскохозяйственным угодьям, так и только какие-либо части земельного участка могут являться сельскохозяйственными угодьями.
Если законодатель не использует в п. 2 ст. 4 Закона об обороте термин «угодье» в качестве синонима земельному участку, то на практике это может привести к неточным подсчетам общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Кроме того, в практике возможны злоупотребления правообладателями с целью «обойти» нормы закона о максимальном размере сельскохозяйственных угодий, которые могут им принадлежать. Например, гражданин — собственник сельскохозяйственных угодий приобретает земельные участки на имя нескольких юридических лиц, в которых он выступает в качестве единственного учредителя, и собственниками земель согласно данным ЕГРП будут являться юридические лица, а не гражданин — фактический полноправный владелец созданных им организаций. Более того, гражданину могут принадлежать земельные участки и земельные доли, право собственности на которые в ЕГРП не зарегистрировано и удостоверено документами, выданными в соответствии с ранее действующим порядком. Тем самым, используя только информацию, содержащуюся в ЕГРП, не представляется возможным установить фактический максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, принадлежащих конкретному лицу.
Преимущественное право субъекта Российской Федерации или
муниципального образования на покупку земельного участка из
земель сельскохозяйственного назначения при его продаже
В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона об обороте при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
Следует отметить, что преимущественное право покупки не распространяется на земельные доли.
Закон устанавливает обязанность продавца известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта или орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении.
Согласно п. 3 ст. 8 Закона об обороте в случае, если субъект Российской Федерации или муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение 30 дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены.
Таким образом, если субъект Российской Федерации в течение месяца направит продавцу письменный отказ от покупки или не заявит о намерении заключить договор купли-продажи, то можно считать, что субъект Российской Федерации по умолчанию также отказался от преимущественного права покупки.
Например, в соответствии со ст. 10 Закона Московской области от 12 июня 2004 г. N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» Правительство Московской области либо уполномоченный орган обязаны в течение 30 дней со дня получения Правительством Московской области извещения принять решение и уведомить продавца о приобретении в собственность Московской области земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Копия указанного уведомления направляется в тот же день в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с указанием даты уведомления продавца. Извещение не рассматривается при несоблюдении требований к информации, которая должна обязательно в нем содержаться. Об оставлении извещения без рассмотрения уведомляются продавец и орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Следует отметить, что Правительство Московской области во исполнение указанной нормы регулярно предоставляет Управлению Федеральной регистрационной службы по Московской области информацию об отказе Московской области от преимущественного права покупки; о направлении покупателю положительного ответа на извещение и реализации преимущественного права покупки; об оставлении надлежащим образом оформленного извещения без ответа, что является отказом по умолчанию; о необходимости направить надлежащим образом оформленное извещение в случае, если направленное извещение не отвечает установленным требованиям.
