ПОРЯДОК ОБРАЩЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ И ВОВЛЕЧЕНИЯ ИХ В ГРАЖДАНСКИЙ ОБОРОТ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАКТИКИ
Е. А. СУХОВА
Сухова Елена Александровна, доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию вопроса обращения в муниципальную собственность земельных долей и дальнейшего вовлечения их в гражданский оборот. Проанализирован порядок отказа от права собственности на земельную долю, признания земельной доли невостребованной, исследован алгоритм действий органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными долями или земельными участками, выделенными в счет принадлежащих им земельных долей.
Ключевые слова: земельная доля, муниципальная собственность, земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственная организация.
The procedure of conversion into municipal ownership of land shares and introduction thereof into the civil turnover: problems of legislation and practice E. A. Sukhova
The article is devoted to study of the issue of conversion into municipal ownership of land shares and their further introduction into the civil turnover. The author analyses the procedure of refusal from the right of ownership to a land share, recognition of the land share to be unclaimed, studies the algorithm of actions of the agencies of local self-government with regard to disposition of municipal land shares and land plots separated at the account of the land shares belonging to them.
Key words: land share, municipal ownership, lands of agricultural purpose, agricultural organization.
Проблема использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности, — одна из самых острых в сельском хозяйстве. Достаточно сказать, что почти 25 миллионов гектаров в России земельных долей используются незаконно (без оформления каких-либо документов). Кроме того, значительное количество земельных долей являются невостребованными, и земельные участки, в составе права общей собственности на которые они имеются, не используются по целевому назначению. В целях решения обозначенных проблем законодатель закрепил случаи обращения в муниципальную собственность «проблемных» земельных долей для обеспечения последующего их вовлечения в гражданский оборот и рационального использования. В настоящее время Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 29 июня 2012 г.) <1> закреплены два основания возникновения права муниципальной собственности на земельную долю: ——————————— <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018.
1) при отказе от права собственности на земельную долю; 2) в результате признания земельной доли невостребованной. Возможность отказа от права собственности на земельную долю была закреплена Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» <2>. Ранее таких положений законодательство не содержало, и отказаться от права собственности на долю было невозможно. Поэтому при отсутствии лица, согласного на приобретение доли, затруднительности выдела доли в участок и невозможности отказаться от права собственности на долю на ее собственнике сохранялась обязанность уплаты с нее земельного налога <3>. ——————————— <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 47. <3> См.: Мазуров А. В., Нахратов В. В., Чуркин В. Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2012. С. 76.
Согласно п. 1.1 ст. 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения отказ от права собственности на земельную долю осуществляется путем подачи заявления в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Право собственности на земельную долю прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права. Одновременно возникает право собственности на данную земельную долю у городского округа, городского или сельского поселения по месту расположения земельного участка, от права собственности на земельную долю которого осуществлен отказ, либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории у муниципального района. Второй случай признания права муниципальной собственности на земельную долю урегулирован в п. 8 ст. 12.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, согласно которому орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности, вправе обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли, признанные в установленном порядке невостребованными. До 1 июля 2011 г. законодательством были предусмотрены порядок выдела земельных участков в счет невостребованных земельных долей и их оформление в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность, что, безусловно, требовало значительных временных и финансовых затрат. В соответствии же с действующим законодательством процедура существенно упрощена: закреплена возможность обращения в муниципальную собственность непосредственно самих невостребованных земельных долей. После того как право муниципальной собственности на земельные доли оформлено в установленном законом порядке, орган местного самоуправления должен следовать такому алгоритму: в течение шести месяцев вправе продать эту земельную долю сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, по цене, определяемой как произведение 15 процентов кадастровой стоимости одного квадратного метра такого земельного участка и площади, соответствующей размеру этой земельной доли (п. 4 ст. 12 Закона). Таким образом, только сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство, использующие земельный участок, обладают исключительным правом приобретения земельных долей, находящихся в муниципальной собственности. Однако это право ограничено сроком в шесть месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на земельную долю. Основную проблему в правоприменительной практике при реализации данной нормы вызывает вопрос: какими документами сельскохозяйственная организация должна подтвердить органу местного самоуправления факт использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, чтобы воспользоваться возможностью приобрести земельную долю, минуя торги? Введение законодателем понятия «сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок» обусловлено необходимостью гарантировать непрерывность осуществления сельскохозяйственной деятельности тем организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, которые реально обрабатывают земельные участки, находящиеся в общей собственности. При этом толкование данной нормы приводит также к выводу о том, что само использование должно быть законным, имеющим надлежащее правовое основание. Иное толкование означало бы фактическое предоставление преимущественного права на приобретение земельной доли лицам, использующим земельный участок помимо воли участников долевой собственности. Таким образом, организация, претендующая на приобретение доли, должна иметь документ, подтверждающий право на использование земельного участка, в составе которого имеется приобретаемая земельная доля. Таким документом, во-первых, может быть договор аренды земельных долей, заключенный в соответствии с действующим на момент заключения договора законодательством, с гражданами — собственниками земельных долей. До момента вступления в законную силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения довольно большое количество граждан распорядились своими земельными долями, заключив договоры их аренды с сельскохозяйственными организациями. Как правило, такие договоры заключались с множественностью лиц на стороне арендодателя, при этом фактического формирования арендуемого земельного участка на местности не производилось. Впоследствии в ст. 16 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения было закреплено, что такие договоры аренды должны быть приведены в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ в установленные сроки. Окончательная дата истечения срока была установлена на 27 января 2011 г. В настоящее время договоры аренды земельных долей, заключенные до 28 января 2003 г., не приведенные в соответствие с ГК РФ и п. 2 ст. 9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, не соответствуют закону. В то же время наличие таких договоров аренды земельных долей может подтвердить факт правомерности реального использования сельскохозяйственной организацией земельного участка и наличие у нее преимущественного права на приобретение земельной доли у органа местного самоуправления вне процедуры торгов. Другими документами, подтверждающими факты использования сельскохозяйственной организацией или крестьянским (фермерским) хозяйством земельных участков, могут быть признаны: — акты обследования земельных участков, проводимых специалистами муниципального земельного контроля (например, сельской администрацией); — справки управления сельского хозяйства администрации муниципального района и др. В обоснование возможности принятия таких документов на практике приводятся следующие доводы. Действия сельскохозяйственной организации по фактическому использованию (с соблюдением целевого назначения) земельных участков, находящихся в долевой собственности, осуществлению мероприятий по охране земель и уплате земельного налога за эти участки (выполнение основных обязанностей собственника) можно квалифицировать как действия в чужом интересе (ст. 980 — 989 ГК РФ) — в интересе участников долевой собственности, проживающих за пределами муниципального района, в котором находится данный земельный участок, и не выполняющих вышеперечисленные обязанности. Если лицо, в интересе которого предпринимаются действия без его поручения, впоследствии одобрит эти действия, к отношениям сторон в дальнейшем применяются правила о договоре, соответствующем характеру предпринятых действий (ст. 982 ГК РФ) <4>. ——————————— <4> Фирсова Н. В. Особенности приобретения земельных долей // Право и политика. 2009. N 12. С. 14.
Таким образом, закрепление процедуры продажи земельной доли, находящейся в муниципальной собственности, без торгов, с одной стороны, позволяет защитить интересы сельскохозяйственной организации или крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку земельных долей в праве общей собственности на земельный участок, который они реально используют в своей деятельности, с другой — позволяет муниципальному образованию не нести финансовые затраты на выдел земельной доли и организацию торгов. В литературе отмечаются и отрицательные моменты закрепления «преимущественного права лиц на покупку земельных долей без торгов». Как отмечает П. В. Милованов, «при таком подходе ущемляются интересы не только других землепользователей, возможно более эффективных, но и органов местного самоуправления, которые могли бы продать на аукционной основе с большей выгодой земельные доли, находящиеся в муниципальной собственности» <5>. ——————————— <5> Милованов П. В. Особенности и проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. N 8. С. 29.
В случае если ни сельскохозяйственная организация, ни крестьянское (фермерское) хозяйство не заключили договор купли-продажи земельной доли в течение шести месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на нее, орган местного самоуправления в течение года с момента возникновения права муниципальной собственности на нее обязан выделить земельный участок в счет принадлежащей ему земельной доли при условии ненарушения при выделе требований к образуемым земельным участкам. Выдел земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется по правилам, установленным для выдела земельных долей, находящихся в частной собственности. При этом выдел таких земельных долей осуществляется в первую очередь из неиспользуемых земель и земель худшего качества (п. 8 ст. 13 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и выделенных в счет земельных долей, законом установлен особый порядок их предоставления в собственность либо в аренду. В частности, не позднее чем в течение двух недель со дня возникновения права муниципальной собственности на такой земельный участок орган местного самоуправления обязан опубликовать в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, и разместить на своем официальном сайте в сети Интернет (при его наличии) информацию о возможности приобретения такого земельного участка. Указанная информация размещается также на информационных щитах, расположенных на территории данного муниципального образования. Исключительное право на период три месяца с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок, выделенный в счет земельных долей, на приобретение такого земельного участка в собственность либо в аренду вновь предоставлено сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок. При этом цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15 процентов его кадастровой стоимости, а арендная плата — в размере 0,3 процента его кадастровой стоимости (см. п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Таким образом, льготный порядок отчуждения органами местного самоуправления земельных участков, сформированных за счет выдела земельных долей, создает преимущества для сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, однако, если вспомнить о том, что образованы такие земельные участки из неиспользуемых земель и земель худшего качества, невольно возникает вопрос о заинтересованности названных лиц в таком приобретении. В связи с этим надежды законодателя вовлечь в оборот худшие земли в данном случае могут не оправдаться, а значит, данная цель должна реализовываться другими способами.
