ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО
ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ НАРУЖНОЙ РЕКЛАМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Л. НЕЧУЙ-ВЕТЕР
Нечуй-Ветер В. Л., кандидат юридических наук.
Нормы федерального законодательства, непосредственно регулирующие отношения в сфере наружной рекламы Российской Федерации, появились одновременно с принятием Федерального закона N 108-ФЗ «О рекламе» в 1995 г. В указанном нормативном акте российским законодательством были определены (ст. 14 «Особенности наружной рекламы») для участников гражданского оборота основания распространения рекламы с использованием различных щитов, стендов и других средств стабильного территориального размещения. Основанием для распространения наружной рекламы являлся договор с собственником или иным обладателем вещного права на недвижимое имущество при наличии разрешения органа местного самоуправления. Таким образом, законодатель в 1995 г. очертил сферу отношений наружной рекламы самыми общими правовыми категориями (договор и разрешение органов местного самоуправления), оставив большое поле свободы участникам гражданского оборота, желающим распространять наружную рекламу, с одной стороны, и собственникам и иным обладателям вещных прав на недвижимое имущество, согласным предоставить собственные права на недвижимое имущество для распространения наружной рекламы за плату, — с другой.
Нормы федерального законодательства о наружной рекламе действуют с 1995 г.
Частные права и публичные интересы в сфере наружной рекламы
В действительности сфера наружной рекламы охватывает многочисленный круг субъектов права, чьи субъективные права тем или иным образом затрагиваются при распространении наружной рекламы. В основном это частные права. В то же время при распространении наружной рекламы на территории городов Российской Федерации затрагиваются публичные интересы, поскольку реклама рассчитана на восприятие визуальной информации гражданами, в большинстве случаев находящимися на улице или участвующими в дорожном движении. Размещенная на щитах и других средствах стабильного территориального размещения, реклама привлекает внимание своими формами и содержанием рекламной информации, вносит тем самым изменения в их обычную жизнь, оказывает влияние на общественный порядок и безопасность участников дорожного движения.
Самостоятельный аспект публичных интересов, затрагиваемых при распространении наружной рекламы, связан с установкой как самих щитов, так и с рекламой, которая на них размещается. Очевидно, что распространяемая наружная реклама и средства ее стабильного территориального размещения изменяют сложившуюся архитектурную среду городов и других поселений в Российской Федерации. В связи с этим в Градостроительном кодексе РФ 1998 г. в ст. 60 было закреплено право органов местного самоуправления вводить дополнительные требования к проектам застройки в соответствии с местными условиями, в том числе требования к проектированию и строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размещению архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования. Органы местного самоуправления призваны действовать в интересах жителей муниципальных образований, в публичных интересах.
Наружная реклама изменяет архитектурный облик городов, создает новую информационную среду, привлекает внимание прохожих и других граждан, перемещающихся на транспорте.
Потребность в экономически доступных средствах распространения рекламной информации, порождающая спрос на наружную рекламу, стала объективной предпосылкой появления услуги по распространению наружной рекламы, самостоятельного вида экономической и предпринимательской деятельности, и, как следствие, конкурентной среды на рынках услуг по распространению наружной рекламы на территориях городов РФ. Коммерческие организации, оказывающие услуги по распространению наружной рекламы, договариваются с собственниками и иными обладателя прав на недвижимое имущество, получают в органах местного самоуправления необходимые разрешения, устанавливают рекламные щиты и получают доходы от размещения рекламных материалов на основании договоров с рекламодателями, торгующими организациями, товаропроизводителями или уполномоченными ими лицами — рекламными агентствами. Наряду с рекламораспространителями, оказывающими услуги по распространению наружной рекламы, те же фактические и юридические действия совершают лица, желающие распространять наружную рекламу собственных товаров и услуг. К ним относятся субъекты предпринимательства, не пользующиеся услугами по распространению наружной рекламы сторонних организаций, а стремящиеся самостоятельно осуществлять распространение наружной рекламы, самостоятельно заключать договоры с собственниками недвижимого имущества, устанавливать собственные рекламные щиты и другие средства стабильного территориального размещения, самостоятельно получать разрешение органов местного самоуправления. Например, согласно утвержденному Правительством Москвы договору на право размещения средств наружной рекламы рекламораспространители наделялись определенными обязанностями исключительно в связи с размещением средств наружной рекламы на имуществе города Москвы, вне зависимости от того, какие цели они преследовали, — оказания услуг по распространению наружной рекламы рекламодателям или распространения собственной рекламы. Рекламодатели и рекламораспространители, участвуя в распространении наружной рекламы, действуют в собственных частных интересах (п. 6.4 приложения к Постановлению Правительства Москвы «О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города»).
Деятельность по распространению наружной рекламы осуществляется владельцами рекламных конструкций, которыми могут быть сами рекламодатели, использующие собственные рекламные конструкции, либо другими лицами, использующими рекламные конструкции для оказания услуг по распространению наружной рекламы.
Поскольку распространение наружной рекламы согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О рекламе» осуществлялось на основании договора с собственником недвижимого имущества либо с лицом, обладающим вещными правами на недвижимое имущество, следует учитывать в том числе предусмотренные ГК РФ гражданские права публичных образований. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования обладают большим объемом гражданских прав на недвижимое имущество, земли общего пользования, земельные участки, здания, строения, сооружения, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Уполномоченные органы публичных образований компетентны в распоряжении гражданскими правами публичных образований заключать договоры на распространение наружной рекламы на объектах недвижимости, находящихся в их собственности.
Приведенные выше нормы права, с учетом особенностей распространения наружной рекламы, определяют возникающие правоотношения сферы наружной рекламы как общественные отношения, имеющие сложный субъектный состав и частно-публичный характер, что объективно потребовало их более полного нормативного регулирования, чем нормативное регулирование, которое содержалось в Законе «О рекламе», принятом в 1995 г. 13 марта 2006 г. был принят новый Федеральный закон «О рекламе», в котором в части, касающейся норм, регулирующих отношения в сфере наружной рекламы, произошли существенные изменения.
Субъектный состав отношений сферы наружной рекламы
Главным участником отношений сферы наружной рекламы следует рассматривать граждан — жителей муниципальных образований и иных лиц, находящихся на улицах городов, перемещающихся на транспорте, всех тех, кто вольно или невольно способен обратить свое внимание на информацию о товарах, работах или услугах, содержащуюся в наружной рекламе, предложенных к приобретению на территории муниципального района или городского округа. Согласно ст. 3 Федерального закона «О рекламе» потребители рекламы — лица, на привлечение внимания которых к объекту рекламирования направлена реклама. Нельзя забывать и о том, что сфера наружной рекламы затрагивает не только отношения, связанные с предложением к потреблению рекламируемых товаров. Частота и формы экспонируемых рекламных изображений в наружной рекламе далеко не всегда удовлетворяют эстетические и культурные потребности граждан при визуальном восприятии действительности. Изменяя привычное визуальное пространство в месте пребывания граждан вне помещений, наружная реклама далеко не всегда вызывает положительные эмоции. В отличие от рекламы на телевидении, нормативных требований об ограничении времени показа рекламы в течение одного часа для наружной рекламы в силу ее особенностей не предусмотрено. В сфере наружной рекламы возможностей судебной защиты нарушенных прав потребителей нет, поскольку объем наружной рекламы федеральным законодательством не нормирован.
Граждане, находящиеся на улице (прохожие) или перемещающиеся на автомобилях, являются главными субъектами отношений сферы наружной рекламы.
В действующем Федеральном законе «О рекламе» содержится норма (ст. 19), которая значительно более полно регулирует отношения сферы наружной рекламы, чем ст. 14 отмененного Закона «О рекламе». Статья 19 уточняет статус наиболее активных участников отношений указанной сферы, а также основные действия, совершаемые ими при распространении наружной рекламы. Измененное название статьи, посвященной наружной рекламе, во многом предопределяет ее содержание («Наружная реклама и установка рекламных конструкций»). Законодатель в какой-то мере отождествил наружную рекламу с установкой и, о чем будет далее сказано, с эксплуатацией рекламных конструкций, концептуально определив содержание деятельности рекламораспространителей в наружной рекламе их основными действиями: 1) действия по установке (монтажу) рекламных конструкций; 2) действия по эксплуатации рекламных конструкций; 3) действия по демонтажу рекламных конструкций.
Согласно ч. 1 ст. 19 распространение наружной рекламы осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) — собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.
Таким образом, законодатель определил ключевым субъектом деятельности по распространению наружной рекламы владельцев рекламных конструкций, справедливо отождествив их с рекламораспространителями. В редакции Федерального закона «О рекламе» 1995 г. основными субъектами отношений сферы наружной рекламы являлись собственники недвижимого имущества и органы местного самоуправления, поскольку, как было сказано в ст. 14, распространение наружной рекламы допускалось на основании договора с собственником или иным обладателем вещного права на недвижимое имущество при наличии разрешения органов местного самоуправления.
Ключевой субъект отношений сферы наружной рекламы — владелец рекламной конструкции.
Другими субъектами отношений сферы наружной рекламы в ст. 19 в силу договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с ее владельцем названы (ч. 5) собственники: земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, лица, управомоченные собственником такого имущества, в том числе арендаторы. Специально оговорено, что в случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом РФ. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме.
Анализируя приведенное положение Федерального закона «О рекламе», можно квалифицировать названных субъектов отношений сферы наружной рекламы сторонами договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций после его заключения. С одной стороны, это владельцы рекламных конструкций, с другой стороны — лица, обладающие вещными правами на недвижимое имущество (право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления), в том числе коллективными (права ТСЖ). Законодатель в ряду владельцев недвижимого имущества, которые вправе заключать договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, указал арендаторов недвижимого имущества. Известно, что арендаторы обладают обязательственными правами в отношении арендованного имущества, возникающими по договору аренды, урегулированному ГК РФ. В положениях ГК РФ об аренде недвижимого имущества не предусмотрено право арендатора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, как и право на заключение такого договора в отношении арендованного имущества с лицами, желающими установить рекламные конструкции на арендованном имуществе. Это значит, что арендатор может быть наделен правом на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с владельцем рекламной конструкции только в случае согласия арендодателя на заключение такого договора, такого же, как, например, согласие арендатора на передачу арендованного недвижимого имущества в субаренду. Толкование и применение ч. 5 ст. 19 Федерального закона «О рекламе» как права арендатора заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на арендованном недвижимом имуществе будет не согласовано с ГК РФ и вызовет конкуренцию норм федерального гражданского законодательства о праве на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции арендатором, что не нормально для гражданского оборота.
Сторонами по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выступают собственник (иной обладатель вещных прав на недвижимое имущество) и владелец рекламной конструкции.
Предусмотренные ст. 19 положения о наружной рекламе вводят в гражданское право РФ договор нового вида — договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, не определяя его существенные условия, что приводит к необходимости их выработки самими участниками гражданского оборота.
Несмотря на то что новые положения о наружной рекламе были приняты в 2006 г., Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 193-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона «О рекламе», законодателем были уточнены условия и порядок распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим публичным образованиям, в части условий предоставления права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций их владельцам, на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Исходя из содержания и количества норм, посвященных условиям предоставления права на заключение договора на установку рекламных конструкций на недвижимом имуществе публичных образований, в приведенном Федеральном законе, можно сделать вывод о значимости государственной и муниципальной собственности (недвижимого имущества) в развитии отношений сферы наружной рекламы и объеме оборота услуг по распространению наружной рекламы, выросшем до такой степени, что возникла необходимость законодательными мерами защищать конкуренцию на рынках услуг по распространению наружной рекламы на территории отдельного муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, выявлять лиц, занимающих преимущественное положение в сфере распространения наружной рекламы. Согласно ч. 5.3 ст. 1 Федерального закона N 193-ФЗ преимущественным положением лица в сфере распространения наружной рекламы на территории муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга признается положение лица, при котором его доля в этой сфере на указанных территориях превышает тридцать пять процентов (за исключением случаев, если на территории муниципального района или городского округа установлено не более чем десять рекламных конструкций). Доля лица в сфере распространения наружной рекламы определяется как отношение общей площади информационных полей рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы лицу и его аффилированным лицам на соответствующей территории, к общей площади информационных полей всех рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы на этой территории. Появление в Федеральном законе «О рекламе» норм конкурентного права можно рассматривать как тенденцию к созданию правовых механизмов в конкретной сфере рекламных отношений, исключающих возможность использования государственной и муниципальной собственности для монополизации рынка услуг по распространению наружной рекламы, развитию конкуренции в сфере таких услуг на территории отдельных муниципальных районов или городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают стороной в договоре на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, установленных на государственном и муниципальном недвижимом имуществе.
Особым субъектом отношений в сфере наружной рекламы являются органы местного самоуправления, обладающие своей компетенцией, существенно расширенной и уточненной действующим Федеральным законом «О рекламе».
Органы местного самоуправления способны оказывать влияние на развитие конкуренции на рынке услуг по распространению наружной рекламы на территории муниципального образования.
Компетенция органов местного самоуправления
в сфере наружной рекламы
Предусмотренная ст. 19 Федерального закона «О рекламе» компетенция муниципальных образований в лице органов местного самоуправления формируется из двух самостоятельных, но в то же время связанных рекламной деятельностью указанных публичных образований, групп полномочий (прав и обязанностей по их осуществлению).
Первая группа — публично-правовые полномочия органов местного самоуправления, делегированные Российской Федерацией для осуществления государственной власти в сфере наружной рекламы, также указаны в ст. 19 Федерального закона «О рекламе». К ним относятся полномочия по принятию нормативных и ненормативных актов о разрешениях на установку рекламных конструкций и предписаний о демонтаже рекламных конструкций. Несмотря на то что разрешения и предписания относятся к ненормативным актам, в целях упорядочения процедур с учетом организационных особенностей местного самоуправления конкретного муниципального района или городского округа необходимо принятие нормативных актов (правил, положений), устанавливающих общие формы и порядок совершения необходимых юридических действий на территории муниципального образования.
Анализируя содержание указанной нормы, можно сформулировать следующие публично-правовые полномочия органов местного самоуправления:
1) принимать и рассматривать заявления о выдаче разрешений на установку рекламной конструкции от собственников недвижимого имущества или владельцев рекламных конструкций (ч. 9);
2) запрашивать сведения о согласии собственника недвижимого имущества на установку рекламной конструкции (п. 2 ч. 11);
3) запрашивать сведения о правах на недвижимое имущество, к которому предполагается присоединять рекламную конструкцию, при проверке согласия собственника (ч. 12);
4) проводить согласования с другими уполномоченными органами для принятия решения о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (ч. 13);
5) принимать решения о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (ч. 14);
6) направлять решение заявителю в течение двух месяцев со дня приема от него необходимых документов (ч. 14);
7) оформлять разрешение с указанием следующих сведений: владелец рекламной конструкции, собственник земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, тип рекламной конструкции, площадь ее информационного поля, место установки рекламной конструкции, срок действия разрешения, орган, выдавший разрешение, номер и дата его выдачи, иные сведения (ч. 17).
8) выдавать разрешения на установку рекламной конструкции (ч. 9);
9) принимать решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций (ч. 14);
10) принимать решение об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции по заявлению собственника недвижимого имущества (ч. 18);
11) направлять в суд иски о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме территориального планирования или генеральному плану (ч. 19);
12) выдавать предписания о демонтаже рекламных конструкций (ч. 10);
13) принимать уведомления о возникновении прав на рекламную конструкцию у третьих лиц (п. 9.3).
Органы местного самоуправления обладают публично-правовыми полномочиями в сфере наружной рекламы.
Вторая группа — частноправовые полномочная, связанные с распоряжением правами муниципальной собственности на недвижимое имущество, — предоставление права на установку рекламных конструкций на земельных участках, зданиях, строениях, сооружениях другим субъектам гражданского права на договорной основе. Аналогичными полномочиями обладают органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении государственного недвижимого имущества.
Органы местного самоуправления обладают частноправовыми полномочиями в сфере наружной рекламы.
С принятием нового Федерального закона «О рекламе» (ст. 19) государственные органы и органы местного самоуправления, решая вопросы использования государственного или муниципального недвижимого имущества в целях распространения наружной рекламы, обязаны придерживаться установленного законом порядка и соблюдать определенные условия:
1. Предоставление права на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на государственном или муниципальном недвижимом имуществе возможно исключительно на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (ч. 5.1).
2. Право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции предоставляется победителю торгов — конкурса или аукциона (ч. 5.1).
3. Форма проведения торгов (конкурс или аукцион) устанавливается органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления (ч. 5.1).
4. При определении победителя торгов необходимо учитывать положение, которое он займет в сфере наружной рекламы на территории муниципального образования, исходя из площади информационных полей рекламных конструкций после их установки. Площадь информационных полей победителя торгов не должна превышать 35 процентов от всей площади информационных рекламных конструкций, установленных на территории муниципального образования. Если по результатам проведения аукциона или конкурса лицо приобретает преимущественное положение, то данные результаты являются недействительными (ч. 5.2). Примечание: Для органов государственной власти приведенное условие проведения торгов представляется трудноисполнимым. Ввиду отсутствия базы данных в распоряжении органа государственной власти, содержащей сведения об установленных рекламных конструкциях с указанием площади их информационных полей, установить преимущественное положение лица в сфере наружной рекламы после заключения договора с победителем торгов будет возможно только после получения сведений о площадях информационных полей из выданных разрешений на установку рекламных конструкций на данной территории у уполномоченного органа местного самоуправления.
5. Для объявления торгов за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции государственный орган или орган местного самоуправления как уполномоченный представитель собственника недвижимого имущества должны оформить на себя разрешение на установку рекламной конструкции, поскольку если при объявлении торгов собственник недвижимого имущества сам не имеет разрешения на установку рекламной конструкции (право на установку рекламной конструкции), то договор, который он заключит с победителем торгов, будет заведомо неисполним, так как на момент заключения договора у самого собственника еще не было права на установку рекламной конструкции на собственном недвижимом имуществе. Наличие разрешения на установку рекламной конструкции у собственника недвижимого имущества можно рассматривать как одно из существенных условий для заключения договоров данного вида, поскольку участники гражданского оборота, действуя осмотрительно, не должны заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций с собственниками недвижимого имущества, не имеющими разрешения органов местного самоуправления на их установку. В противном случае они проявляют грубую неосторожность, лишающую их возможности требовать от собственника недвижимого имущества предоставления им возможности осуществления права на установку рекламной конструкции, предусмотренной договором, в судебном порядке, поскольку сам собственник таким правом на дату заключения договора не обладал. Возможно, что суд при таких обстоятельствах сочтет договор не заключенным или ничтожным из-за отсутствия одного из существенных условий его заключения — наличия у собственника недвижимого имущества разрешения на установку рекламной конструкции. Никто не может дать прав больше, чем имеет сам (ч. 17).
Органы местного самоуправления являются активными участниками деятельности по распространению наружной рекламы.
Исходя из предусмотренных ст. 19 Федерального закона «О рекламе» порядка и условий заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе органам местного самоуправления необходимо принять ряд актов: 1) утвердить места под установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе; 2) оформить на себя разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; 3) принять правила проведения торгов (конкурсов или аукционов) за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; 4) утвердить условия договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на муниципальном недвижимом имуществе с учетом условий договора для данного вида, содержащихся в ст. 19 Федерального закона «О рекламе», и полученной информации о площадях информационных полей от лиц, подавших заявки на участие в торгах. Примечание: При определении победителя торгов учитывать, чтобы площадь информационных полей, которой будет обладать победитель торгов, в случае его признания победителем не превышала 35 процентов площади информационных полей рекламных конструкций, установленных на территории муниципального образования; 5) принять решение о признании победителей торгов; 6) заключить договор на установку и эксплуатацию рекламных конструкций с победителем торгов от имени муниципального образования.
Органы местного самоуправления обладают достаточной компетенцией для охраны публичных интересов в наружной рекламе и эффективного регулирования конкурентных отношений на территориальных рынках услуг по распространению наружной рекламы.
После заключения договора уполномоченный орган местного самоуправления должен будет осуществлять права, исполнять обязанности и нести ответственность перед владельцем рекламной конструкции.
Приведенный, довольно широкий круг полномочий публично-правового и частноправового характера, предоставленный органам местного самоуправления, позволяет им реально влиять на формирование и развитие отношений в сфере наружной рекламы на территории каждого муниципального района или городского органа, создает хорошие правовые возможности для разумного регулирования публичных и частных интересов в сфере наружной рекламы, обеспечивать экономическую доступность к средствам распространения наружной рекламы большому количеству предпринимателей, осуществляющих свою предпринимательскую деятельность в экономических условиях собственного территориального рынка. Предусмотренный Федеральным законом «О рекламе» круг полномочий органов местного самоуправления позволяет им учесть интересы граждан, пребывающих на территории муниципального образования.
Полномочия органов местного самоуправления применяются к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не установлен порядок, согласно которому указанные полномочия осуществляются органами государственной власти указанных субъектов Российской Федерации (ч. 24).
Договор на установку и эксплуатацию рекламных конструкций
Ранее отмечалось, что с принятием Федерального закона «О рекламе» в 2005 г. в гражданском законодательстве РФ появился новый вид договоров — договор на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.
Сторонами названного договора следует рассматривать собственников или других обладателей вещных прав на недвижимое имущество, с одной стороны, и владельцев рекламных конструкций (рекламораспространителей) — с другой (ч. 5 ст. 19).
Владельцы рекламных конструкций (за исключением собственников недвижимого имущества) приобретают за плату право на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на основании договора.
Статья 19 Федерального закона «О рекламе» содержит лишь отдельные положения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Так, в частности, в ч. 5 указанной статьи говорится о том, что договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть заключен на срок 5 лет или на срок не более 12 месяцев (временная рекламная конструкция). Там же сказано, что после окончания срока действия договора обязательства сторон по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции прекращаются. Приведенное положение согласуется со ст. 425 ГК РФ, согласно которой законом может быть предусмотрено, что окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору, а окончание срока действия договора не освобождает стороны от ответственности за его нарушение.
В ст. 19 хотя и не в связи с договором, но упоминается об обязанности по демонтажу рекламной конструкции и даже о последствиях неисполнения указанной обязанности. При невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или, в необходимых случаях, уничтожение осуществляются за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажем, хранением или, в необходимых случаях, уничтожением рекламной конструкции. Из смысла ч. 17 ст. 19 (разрешение выдается на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции) можно сделать вывод о том, что обязанность по демонтажу рекламной конструкции должна быть возложена договором на владельца рекламной конструкции. Неисполнение указанной обязанности является основанием для применения мер административного воздействия в отношении собственника недвижимого имущества, вплоть до принудительного демонтажа рекламной конструкции на основании решения суда. Если обязанность по демонтажу не будет возложена договором на владельца рекламной конструкции, то собственник недвижимого имущества сам будет обязан демонтировать рекламную конструкцию, установленную другим лицом на его недвижимом имуществе, после окончания срока действия разрешения на установку данной рекламной конструкции, т. е. будет вынужден нести расходы по демонтажу чужой рекламной конструкции.
В названии рассматриваемого договора использован термин «эксплуатация рекламной конструкции», который можно истолковать как действия владельцев рекламных конструкций по распространению наружной рекламы, размещению на информационном поле рекламной конструкции различных рекламных материалов (рекламоносителей), снятию рекламных материалов и иные действия, направленные на поддержание рекламной конструкции в функциональном состоянии, с размещенной на ней рекламой или социальной рекламой.
Эксплуатация рекламной конструкции — это содержание рекламной конструкции в установленном месте с размещенными на ее информационном поле рекламоносителями.
В гражданском законодательстве отсутствуют положения, регулирующие обязательства по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что порождает споры о применении к отношениям по договору на установку рекламных конструкций положений ГК РФ, регулирующих отдельные виды обязательств, наиболее близкие по смыслу (аренды или возмездного оказания услуг). Исходя из названия указанного договора, статуса его сторон и приведенного положения об обязанности демонтажа рекламной конструкции до истечения срока действия договора, можно попытаться определить предмет указанного договора. Поскольку речь идет о договоре на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, предметом указанного договора должны быть предложенные собственником или иным обладателем вещных прав на недвижимое имущество и принятые владельцем рекламной конструкции условия: 1) экономические — денежный эквивалент возмещения собственнику за использование части его недвижимого имущества; 2) материальные — определенное время и место установки рекламной конструкции на недвижимом имуществе, поддержание рекламной конструкции и места ее установки в надлежащем функциональном состоянии, режим смены экспозиции рекламоносителей, демонтажа рекламной конструкции, снятия, открепления ее от объекта недвижимости после оговоренного срока эксплуатации; 3) юридические — разрешение на установку, акты о монтаже (демонтаже), страхование гражданской ответственности, акты скрытых работ и т. д.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель в ст. 19 Федерального закона «О рекламе» не указал на возмездный характер договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, что возможно, но, наверное, должно восприниматься как исключение и только в отношении недвижимого имущества физических лиц, способных безвозмездно предоставлять владельцам рекламных конструкции право использовать собственное недвижимое имущество для установки и эксплуатации рекламной конструкции.
Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции носит возмездный характер.
Различные формы возмездных договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе, находящемся в государственной и муниципальной собственности, утверждены нормативными актами во многих муниципальных образованиях. Так, в городе Москве после вступления в силу Федерального закона «О рекламе» в 2005 г. было принято постановление Правительства Москвы, одним из приложений которого является действующий в настоящее время договор на установку и эксплуатацию объектов наружной рекламы и информации на территории города Москвы. (Приложение 6 к Регламенту подготовки Департаментом средств массовой информации и рекламы города Москвы разрешения на установку ОНРИ и договора на установку и эксплуатацию ОНРИ на имуществе города Москвы в режиме «одного окна» с изменениями от 16 октября 2007 г., 12 февраля 2008 г., 19 июля 2011 г.)
Отметим наличие в действующей ст. 19 Федерального закона «О рекламе» положений, которые привели в действие новый механизм гражданско-правового регулирования отношений сферы наружной рекламы, с учетом особенностей участия в этих отношениях публичных образований, активной роли органов местного самоуправления, как тенденцию повышения роли государства в создании условий для развития конкуренции в сфере наружной рекламы, более полного и точного регулирования отношений сферы наружной рекламы.
Тенденции развития законодательства в сфере наружной рекламы нагляднее всего иллюстрируются принятыми нормативными актами или спроектированными нормативными актами различными субъектами правотворчества, такими, как внесенные депутатами Государственной Думы РФ законопроект И. Д. Кобзона, В. П. Камоедова и законопроект депутата В. Ф. Звагельского, которые содержат разные положения, но одновременно направлены на изменение законодательства в сфере наружной рекламы. Ряд вопросов представляется актуальным и требующим своего разрешения. Это, например, вопросы использования государственной и муниципальной собственности в наружной рекламе, упорядочения установки рекламных конструкций на территории муниципальных образований, защиты конкуренции и государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере наружной рекламы, выработки единых условий договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, норматива объема наружной рекламы (площади информационных полей), условий участия граждан в принятии решений при установке рекламных конструкций на землях, принадлежащих муниципальному образованию.
Отношения по распространению наружной рекламы требуют более полного нормативно-правового регулирования.
Несмотря на то что законопроекты названных депутатов еще не приняты Государственной Думой Российской Федерации, многие из положений законопроектов находят свое отражение в нормативных актах, уже принятых муниципальными образованиями. Так, например, 19 сентября 2012 г. городская Дума города Нижний Новгород приняла новые Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижний Новгород, в которых содержатся положения о городской схеме установки рекламных конструкций, проект которой публично представлен в информационно-коммуникационной сети Интернет. Представленный для публичного обсуждения на сайте Департамента СМИ и рекламы города Москвы проект Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Москве, который также содержит положения о схеме установки рекламных конструкций на территории города Москвы, можно рассматривать как подтверждение правильности законодательных инициатив парламентариев.
Попытки привлечения граждан к принятию решений по вопросам о местах распространения наружной рекламы через обсуждение схемы установки рекламных конструкций на территории городов Российской Федерации говорят о наметившейся тенденции к наделению граждан (потребителей рекламы) правами, осуществляя которые они были бы непосредственными участниками правоотношений сферы наружной рекламы, влияющими на развитие отношений указанной сферы.
Принятая представительным органом местного самоуправления схема установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования может служить инструментом непосредственного общественного и государственного контроля за распространением наружной рекламы.
Правовая неопределенность по отдельным аспектам отношений сферы наружной рекламы и неясность отдельных положений ст. 19 Федерального закона «О рекламе» не способствуют развитию отношений указанной сферы, приводят к юридическим спорам между ее субъектами, разногласиям в принятых судебных актах и необходимости принятия специальных постановлений высшими судебными органами. Примером тому может служить Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 58 от 8 октября 2012 г., содержащее ряд положений, разъясняющих судам правильное применение недостаточно ясных норм ст. 19 Федерального закона «О рекламе» и КоАП РФ.
