КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В КОРПОРАТИВНОМ ПРАВЕ
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Юлия Геннадьевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права СамГУ, кандидат юридических наук.
Автором с учетом норм действующего законодательства РФ и доктринального анализа рассмотрены особенности применения и формирования системы саморегулирования в корпоративном праве. В статье обосновывается необходимость выделения частноправового и частно-публичного саморегулирования.
A conceptual approach to self-regulation system forming in Corporate Law Yu. G. Leskova
The author explored features of application and forming of self-regulation system in Corporate Law taking actual Russian Law and doctrinal analysis into consideration. The article grounds the necessity to define private and private-public self-regulation.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 25.06.2012) саморегулирование — это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил <1>. В этой же статье в ч. 2 законодателем установлено, что саморегулирование в соответствии с названным Законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Иначе говоря, саморегулируемые организации (далее — СРО) являются организационной основой функционирования саморегулирования, предусмотренного и регламентированного данным Законом. Конечно же, сказанное вовсе не означает, что само понятие и формы саморегулирования в праве могут пониматься только и исключительно так, как это закрепляется в нормах Федерального закона «О саморегулируемых организациях», т. е. может быть реализовано только через организации саморегулирования. Саморегулирование может быть рассмотрено как в институционном (в качестве особого субъекта права — саморегулируемой), так и в динамичном (в виде деятельности субъектов с целью регламентации и организации собственного поведения) смысле. Однако следует заметить, что особенности формирования системы саморегулирования в корпоративном праве можно наблюдать прежде всего на уровне СРО. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Саморегулирование в форме СРО является особой разновидностью корпоративного управления. Если корпоративное управление — это управление внутри юридического лица, то саморегулирование (в форме саморегулируемой организации) включает в себя еще и управляющее воздействие саморегулируемой организации в отношении предпринимательской деятельности ее членов, т. е. объектом управления являются также отношения по поводу эффективной организации и координации всех ее членов, контактирующих как между собой, так и с внешней средой (потребителями, государством). Все это предопределяет особенности правового статуса СРО как корпорации, выполняющей прежде всего роль регулятора экономических отношений, а как известно, «любой экономический регулятор содержит элементы администрирования, управления» <2>. ——————————— <2> Губин Е. П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 335.
Характер отношений в саморегулировании смешанный, построен на принципах как координации, так и субординации. Именно поэтому ряд ученых считают, что в саморегулировании как правовой категории, исходя из его легитимной дефиниции, отражается и административно-правовая составляющая <3>. Это проявляется, например, в осуществлении саморегулируемой организацией контроля за своими членами и применении к нарушителям санкций даже в случае отсутствия прямого законодательного требования соблюдать правила саморегулирования (например, финансовые формы наказания, исключение из числа организации). Применение подобных мер — «мощный рычаг воздействия, который в традиционном российском правосознании нередко ассоциируется с властью. Есть карательный механизм у какой-то структуры, значит, она обладает властью, отсутствует — значит, и власти никакой не имеет» <4>. Однако не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права <5>. Отсюда и название «саморегулирование», которое по сути своей, как и управление, представляет собой процесс воздействия на поведение людей. Показательна в этом смысле характеристика саморегулирования, которая была дана в работе В. Ф. Попондопуло: «…управление присуще и собственно производству (предпринимательской деятельности), но здесь оно проявляет себя как самоуправление (саморегулирование)» <6>. ——————————— <3> См.: Челышев М. Ю. О некоторых тенденциях развития гражданско-правовой отрасли и динамике системы межотраслевых связей гражданского права // Российская юстиция. 2008. N 11. С. 7. <4> Романовская О. В. Публичные корпорации в российском праве. М., 2010. С. 254. <5> См.: Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 45. <6> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 28.
Заметим, что природа управления, по мнению К. Маркса и Ф. Энгельса, заключена в общественном или совместном труде, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе <7>. В. С. Рыжов, отмечая негосударственный характер управления, поясняет, что управление направлено на объединение людей, выполняющих отдельные операции, в совместно работающий коллектив учреждения, предприятия, органа <8>. И. С. Шиткиной управление холдингом, как и управление любой социальной системой, характеризуется как механизм взаимодействия участников, с помощью которого они реализуют свои интересы <9>. В таком же ракурсе можно рассматривать и саморегулирование <10>, которое является продуктом не разделения, а объединения (а сам смысл объединения, по меткому замечанию М. С. Орданского, заключается в выполнении общих производственных функций на новом уровне, когда функции всех звеньев сосредоточены на выполнении главного результата — выпуска продукции) <11> и может быть осознано как своего рода общественное управление. ——————————— <7> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. М., 1960. С. 342. <8> См.: Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. N 2. С. 15. <9> См.: Шиткина И. С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление: Научно-практическое издание. М., 2008. С. 387. <10> В этой части работы представляется важным привести высказывание Д. Е. Сорокина: «Одной из принципиальных черт больших (сложных) целостных систем является та, согласно которой сохранение и развитие целостности такой системы возможны лишь при наличии в ней механизмов саморегулирования. Попытки же управлять большой системой из единого центра неизбежно ведут к нарастанию в ней тенденций суммативности, т. е. по существу к распаду целостности» (см.: Сорокин Д. Е. Саморегулирование в социалистической экономике. М., 1990. С. 3). <11> См.: Орданский М. С. Избранные труды: Сб. науч. трудов. Уфа, 2011. С. 429.
Как отметил Г. А. Тосунян, саморегулирование представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации и самодеятельности <12>. И не случайно законодателем установлено правило, что саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации (ч. 2 ст. 2 ФЗ «О саморегулируемых организациях»). Саморегулирование как объединение субъектов предпринимательской деятельности (в форме саморегулируемых организаций), по сути, представляет собой особый вид корпоративного управления, включающий процесс самоконтроля, самоуправления и самоограничения участников определенного рынка услуг или вида предпринимательской или любой иной однородной деятельности, по роду ее осуществления нуждающейся в упорядочении и контроле. Таким образом, саморегулирование в форме СРО имеет строго определенные управленческие цели: руководство субъектами путем разработки стандартов и правил деятельности; контроль за деятельностью своих членов. При этом важно подчеркнуть — саморегулирование служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Отсюда, думается, вряд ли верно противопоставлять такие понятия, как «управление» и «саморегулирование». Л. А. Антоновой был сделан важный вывод о том, что толкование саморегулирования является отражением юридического понимания регулирования, которое не совсем совпадает с трактовкой саморегуляции в кибернетике и теории социального управления, где саморегулирование рассматривается как стихийное регулирование и в известной мере противопоставляется управлению. В своем исследовании, посвященном локальному регулированию, Л. А. Антонова предпочитает говорить не о регулировании, а о саморегулировании, добавляя, что «упорядочивающее влияние управления на общественные образования дополняется самоуправлением, осуществляемым в каждом из их подразделений, равно как и наоборот. И оба они выступают как различные уровни единого процесса управления, понимаемого в самом широком смысле» <13>. ——————————— <12> См.: Тосунян Г. А. Банковское саморегулирование: Монография. М., 2006. С. 21. <13> См.: Антонова Л. А. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985. С. 56.
В то же время признание СРО в качестве субъектов, уполномоченных решать дела об административных правонарушениях, вряд ли допустимо, так как они не обладают ни статусом государственных органов, ни статусом органов исполнительной власти субъектов РФ. Совершенно справедливо замечание Г. О. Аболонина в части того, что даже дисциплинарное производство СРО использует в основе своей все тот же гражданско-правовой фундамент <14>. В этой части работы, на наш взгляд, уместно вспомнить выводы, к которым на основе научного исследования правовой характеристики внутрихозяйственных отношений пришел видный ученый В. С. Якушев: «Властноорганизующий характер внутрихозяйственных отношений свидетельствует об их управленческой (организационно-экономической) природе. Но в них отсутствует самый характерный для административных отношений признак: властноорганизующая деятельность государства. Властные полномочия должностных лиц и подразделений предприятия по организации производства объективно проистекают из потребностей самого производства, являются элементом самого производственного процесса и осуществляются предприятием как производственным подразделением… Через внутрихозяйственные отношения идет реализация не функций государственной власти, а полномочий предприятий как хозяйственных подразделений. Поэтому было бы ошибочным отождествлять управленческие отношения, развивающиеся в рамках первичных подразделений экономики, с административными отношениями» <15>. ——————————— <14> См.: Аболонин Г. О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций — на острие конфликта. М., 2010. С. 14. <15> См.: Якушев В. С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сб. статей. М., 2001. С. 418 — 419.
Применительно к правовой природе саморегулирования Ю. С. Харитонова заметила, что «в этом случае речь должна идти об изменении природы власти и сферы управления коллективом (местного, производственного и т. п.), что влечет и перемену методов управления общественными и частными делами» <16>. Г. А. Тосунян следующим образом охарактеризовал отношения между саморегулируемой банковской организацией и ее членами: здесь нет отношений «начальник — подчиненный», банковское саморегулирование предполагает новый способ осуществления власти, при котором регулятор выступает по отношению к регулируемым, скорее, как «слуга» по отношению к «господину» <17>. В современном государстве власть не должна сводиться только лишь к принуждению. Осуществление государственно-властных прерогатив уже перестает быть исключительно монополией самого государства. В современных условиях на основе частных и публичных интересов различается публичная и частная власть, соответственно функционирование власти осуществляется на двух уровнях социальной структуры общества: публичном и частном. И если публичная власть имеет форму проявления — управление, то частная власть — саморегулирование. ——————————— <16> См.: Харитонова Ю. С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 88. <17> См.: Тосунян Г. А. Указ. соч. С. 27.
СРО — это элемент самоорганизации с целью отстаивания интересов предпринимателей перед государством, институт организации их предпринимательской деятельности. И с этой точки зрения саморегулирование в корпоративном праве может быть охарактеризовано как частноправовое явление. При этом не стоит забывать, что саморегулирование, являясь своеобразным правовым средством, с одной стороны, должно противостоять частным устремлениям индивидов, а с другой — должно обеспечивать их интересы и в то же время сочетать в себе баланс частных и публичных интересов. Соотношение названных интересов и соответствующих им правовых средств предопределяет существование в корпоративном праве не только частноправового, но и частно-публичного саморегулирования. Свидетельством того является закрепление на уровне Федерального закона «О саморегулируемых организациях» двух моделей (видов) СРО: основанных на добровольном и обязательном членстве. На сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в отношении: деятельности арбитражных управляющих, аудиторской деятельности, кредитной кооперации, оценочной деятельности, деятельности ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, деятельности в области энергетического обследования, теплоснабжения. В докладе Департамента развития малого и среднего предпринимательства и Департамента корпоративного управления Министерства экономического развития «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности», опубликованном еще в конце 2010 г., было указано, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав СРО и исключением из ее состава <18>. По сути, авторы названного документа полагают, что СРО с обязательным членством является формой приобретения специальной правоспособности, что и подтверждается законодательством. Так, арбитражный управляющий может выполнять свою профессиональную деятельность только в случае вступления в члены СРО арбитражных управляющих (п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Другой пример — индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу для того, чтобы приступить к выполнению работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, требуется получить свидетельство о допуске к этим работам, а для этого необходимо также вступить в члены соответствующей СРО (п. 6 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ). Подобные примеры свидетельствуют также и о наличии особой функции у СРО с обязательным членством — функции «допуска к профессии» и вовлечения ее в сферу публичного права как субъекта, наделенного публично-властными функциями, которые входят в предмет их деятельности (действия, осуществляемые для достижения результата). И в этом смысле правовая природа СРО «перерождается», если угодно — «трансформируется», и приобретает иное качество, приближенное к публичной власти (в этом случае СРО не может быть поставлено в положение только частного лица). СРО становится средством государственной организации предпринимательских отношений, а ее участие основывается на специальном публично-правовом статусе властного участника, основанного на его компетенции, а не на общей гражданской правоспособности (что отличает такую организацию от СРО, основанных на добровольном членстве). В правоотношениях СРО с ее членами закрепленная за ней компетенция трансформируется в ее права, а правоотношения с государством возникают у СРО в том числе из факта неисполнения публичных функций. Причем признак «публичности» применительно к СРО отражает прежде всего факт особой (публично-корпоративной) взаимосвязи с членами такой организации. С этой точки зрения СРО — это та организация, которая совмещает выполнение публичных функций с опосредованным участием в гражданском обороте (через своих членов), а точнее — участвует в нем для выполнения публичных функций. СРО «помогают» государственному управлению, но по ту сторону власти <19>. Наша позиция основана на концепции саморегулирования как самостоятельного регулирования лицами отношений между собой, а не как продолжения государственного регулирования, которое выражается в наделении организаций функциями государственных органов. ——————————— <18> URL: www. economy. gov. ru (дата обращения: 17.11.2012). <19> См.: Талапина Э. В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М., 2011. С. 274.
В юридической литературе было предложено выделять: 1) общественные СРО (созданные в организационно-правовой форме общественного объединения, ассоциации или союза), главная задача которых заключалась бы в защите прав своих членов, установлении правил корпоративной этики; 2) публичные саморегулируемые организации, наделенные публичными полномочиями: от принятия стандартов профессиональной деятельности до проведения самостоятельных контрольных мероприятий по отношению к своим членам <20>. Однако предложенное видение «публичности» СРО вовсе не отражает всю суть подобного явления. На наш взгляд, СРО как публичное юридическое лицо предполагает отражение государственного интереса и его приоритета при определении правового статуса названной организации. В настоящее время такими СРО могут являться только те, которые основаны на обязательном членстве. Наличие исключительно «корпоративной» власти у СРО, которая «существует» не только внутри СРО, но и за ее пределами (распространяется на деятельность ее членов), отнюдь не определяющее в публичном правовом статусе СРО. Такая «субординация» вполне может быть объяснима в рамках гражданского (частного) права. Однако в тех случаях, когда частный субъект (СРО) наделяется полномочиями по выполнению публичных функций, не теряя своего первичного значения как юридического лица (некоммерческой организации), следовало бы выделить его среди себе подобных. ——————————— <20> См.: Романовская О. В. Публичные корпорации в российском праве. С. 187.
Очевидно и то, что сочетание корпоративного регулирования и публичных функций основывается на частной природе такого субъекта, т. е. выполнение публичных функций реализуется на автономной (децентрализованной) основе. СРО — организация, основанная на членстве и учитывающая интересы своих участников (членов), и это лежит в основе определения ее статуса и отличает ее от других юридических лиц, наделенных публичными функциями, поскольку главная задача корпоративного управления — обеспечить работу организации прежде всего в интересах самих членов, которые предоставили организации финансовые ресурсы. Именно такое тесное переплетение статуса СРО как корпорации и как субъекта, наделенного публичными функциями, позволяет выделить ее среди других корпоративных организаций, в том числе и среди СРО, основанных на добровольном членстве. По мнению О. В. Романовской, следует вычленять публичные корпорации, к числу которых в качестве профессиональных публичных корпораций предпринимателей ученой отнесены саморегулируемые организации <21>. Такие организации действительно существуют на стыке взаимодействия и интеграции норм публичного и частного права, но сфера их деятельности, в том числе как властвующего субъекта, находится в плоскости предпринимательских и корпоративных правоотношений. Таким образом, специфика правового статуса СРО явно прослеживается, однако даже в случае выполнения публичного предназначения (речь идет о СРО, основанных на обязательном членстве) сочетание корпоративного регулирования и публичных функций основывается на частной природе такого субъекта, т. е. выполнение публичных функций реализуется на автономной (децентрализованной) основе. ——————————— <21> См.: Романовская О. В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности профессиональных публичных корпораций в РФ: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2011. С. 11 — 12.
Итак, саморегулирование в корпоративном праве объединяет функции частноправового характера и публично-правовые функции. В. С. Белых, задаваясь вопросом об оценке правового положения СРО, дает следующий ответ: «…если бороться за чистоту цивилистического типа регулирования, ответ ясен: необходимо устранить эту двойную природу. Напротив, если повернуться в очередной раз лицом к рыночной экономике, указанное сочетание частно — и публично-правовых начал — желаемый результат социального прогресса общества» <22>. Экономический оборот в рамках любой государственной социально-экономической системы носит смешанный характер, предполагающий участие в нем не только субъектов, извлекающих прибыль, но и многочисленных субъектов, регулирующих, координирующих и контролирующих экономический оборот, «изоляция их по отдельным отраслевым группам (гражданского, финансового, административного, таможенного права), часто в угоду доктринальных воззрений, не способствует отражению в нормах права реальных экономических отношений» <23>. Саморегулирование в корпоративном праве имеет комплексный характер, и здесь предполагаются различные варианты баланса частноправовых и публично-правовых средств, что означает возможность выделения частноправового и частно-публичного саморегулирования. При этом в саморегулировании на первый план выдвигаются все-таки индивидуальные интересы, в сфере предпринимательства они тесно переплетаются с публичными, но не поглощаются ими. Повышенное внимание в саморегулировании «все же должно быть уделено частному праву, ибо оно (наряду и в сочетании с правами человека) выражает основные процессы, связанные со становлением системы субъективных прав, открывающих гарантированный простор для собственной активной деятельности людей, их творчества, инициативы, дерзаний, предприимчивого дела» <24>, именно это и должно стать отправной точкой для выяснения правовой сущности названного явления (базой для развития института саморегулирования является «материнская» отрасль права — гражданское право). В то же время нельзя забывать, что частное право не может существовать без публичного, поскольку нормы частного права гарантируют эффективное применение норм частного права, а частноправовые средства обеспечиваются, гарантируются публично-правовыми средствами <25>. Как подчеркивал В. А. Дозорцев, «расчет на «стерильное» применение гражданского права оказывается… несостоятельным» <26>. Специфика корпоративного саморегулирования в форме саморегулируемых организаций проявляется прежде всего в том, что на отношения формально самостоятельных субъектов права (членов СРО) накладываются «публичные элементы», связанные с их подчиненностью саморегулируемой организации, определяющей и влияющей на условия осуществления ими предпринимательской (профессиональной) деятельности. Однако не следует забывать, что член СРО подчиняется воле, в формировании которой может принимать участие, и в случае несогласия за ним всегда сохраняется возможность прекратить связь с СРО, как и с любой иной корпорацией. А это, как справедливо отмечается В. С. Кононовым, несвойственно властным отношениям <27> в том понимании, которое существует в рамках административного права. ——————————— <22> См.: Белых В. С. К вопросу о юридическом лице публичного права // URL: http: www. secandsafe. ru (дата обращения: 17.11.2012). <23> Пилецкий А. Е. Теоретические проблемы предпринимательской правосубъектности в смешанной экономике: Монография. М., 2005. С. 23. <24> См.: Алексеев С. С. Частное право: Научно-публицистический очерк. М., 1999. С. 32. <25> См.: Губин Е. П. Указ. соч. С. 241. <26> Дозорцев В. А. Тенденции развития российского гражданского права при переходе к рыночной экономике // Тезисы докладов на Международной научно-практической конференции «Гражданское законодательство РФ: состояние, проблемы, перспективы». М., 1993. С. 6. <27> См.: Кононов В. С. Корпоративные правоотношения: понятие, признаки, сущность // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 9 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2005. С. 101.
Таким образом, саморегулирование в корпоративном праве существует в двух ипостасях: 1) как частноправовое; 2) как частно-публичное. И в том и в другом можно обозначить «симбиоз» частноправовых и публично-правовых средств, однако сочетание правовых средств и сферы их применения не идентичны, что и позволяет вычленять соответствующие виды саморегулирования. Однако все это не исключает использование саморегулирования в корпоративном праве. Заметим, что включение корпоративных отношений в предмет гражданского законодательства <28> вовсе не аннулирует возможность введения указанных видов саморегулирования в корпоративную сферу, а, наоборот, подтверждает тот факт, что «цивилистика, расширяя предмет своего регулирования, вынуждена будет затрагивать вопросы, которые ей ранее казались несвойственными» <29>. Обусловлено подобное положение тем, что государство решило привлекать частные структуры (средства) к организации предпринимательских отношений, что неизбежно приведет к введению властных функций в сферу частного права, а это, в свою очередь, означает новый этап в осмыслении особенностей правового регулирования. ——————————— <28> Как указано в п. 1.2 раздела II Концепции развития гражданского законодательства РФ, с точки зрения предмета гражданского законодательства необходимо включить в п. 1 ст. 2 ГК еще одну группу отношений, регулируемых гражданским законодательством, а именно корпоративные отношения, под которыми следует понимать отношения, связанные с «правом участия» в корпорации, а также соответствующие обязательственные отношения между учредителями (участниками) и корпорацией. Данные положения нашли отражение в проекте ФЗ N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». <29> Могилевский С. Д. Органы управления хозяйственными обществами: правовой аспект: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 366.
