ЗАЩИТА ДОБРОСОВЕСТНОГО ЗАСТРОЙЩИКА В СИТУАЦИИ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА: ПРАКТИКА ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ И ПОИСК НАДЛЕЖАЩЕГО ПРАВОВОГО СРЕДСТВА <*>
В. С. ПЕТРИЩЕВ
——————————— <*> За помощь в подготовке настоящей статьи автор выражает благодарность профессору НИУ ВШЭ Ю. Б. Фогельсону, а также ЗАО «КонсультантПлюс» за оказанную информационную поддержку. Все ссылки на нормативные правовые и судебные акты даются по СПС «КонсультантПлюс».
Петрищев Вадим Сергеевич, эксперт компании «КонсультантПлюс».
Статья посвящена анализу и осмыслению судебной практики последнего времени, связанной с правовыми последствиями самовольного строительства в части защиты добросовестного застройщика. Предпринята попытка выявить истоки и причины защиты добросовестного застройщика посредством сравнения ее с доктриной защиты законных ожиданий, основанной на правиле эстоппель.
Один из его клиентов застроил чужой участок и совершенно неожиданно получил неприятное уведомление о необходимости снести все постройки. Внимательно изучив обстоятельства дела, Сомс, однако, усмотрел за своим клиентом так называемое право добросовестного владения, и хотя участок, несомненно, принадлежал кому-то другому, застройщик имел все основания не выпускать его из рук и должен был этими основаниями воспользоваться; и, дав такой совет, Сомс следовал теперь морской команде: «Так держать».
Джон Голсуорси. Сага о Форсайтах: Собственник
Процесс возведения объекта недвижимости (объекта капитального строительства <1>) сопровождается необходимостью соблюдения значительного количества различных публично-правовых требований, среди которых получение правового титула на земельный участок, технических условий, разрешений на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию. Это обстоятельство обусловливает тесное взаимодействие застройщика с различными органами публичной власти. Однако практика, в том числе и судебная, показывает, что далеко не всегда застройщику удается выполнить все требования действующего законодательства при возведении объекта недвижимости и не всегда причиной этого становится поведение застройщика. Распространенной является ситуация, когда неисполнение застройщиком публично-правовых требований (например, неполучение разрешения на строительство либо получение незаконного разрешения на строительство) происходит не по вине застройщика, который даже мог принимать все необходимые меры для исполнения этой обязанности. Более того, подчас застройщик не знает о нарушении им публично-правовых требований в строительстве, действуя, таким образом, незаконно, но добросовестно. ——————————— <1> В настоящей статье данные термины используются как синонимы.
Как отмечалось еще в дореволюционной литературе, добросовестность лица является не чем иным, как извинительным заблуждением, которое служит обстоятельством, избавляющим от наказания <2>, и в настоящее время нет нормативных ограничений использования этого извинительного заблуждения в сфере оборота недвижимости. Термин «добросовестный застройщик» известен отечественной доктрине и некоторым зарубежным правопорядкам, однако он, как правило, используется применительно к гражданско-правовым конфликтам в строительстве (например, строительство на чужом земельном участке) <3>. ——————————— <2> См.: Петражицкий Л. И. Права добросовестного владельца на доходы с точек зрения догмы и политики гражданского права. М., 2002. С. 199. <3> См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. М., 2008. С. 243 (автор главы 7 раздела 1 — Ф. О. Богатырев); см. также § 417 — 419 Всеобщего гражданского кодекса Австрии (Всеобщий гражданский кодекс Австрии = Allgemeines Burgerliches Gesetzbuch / Пер. с нем. С. С. Маслова. М., 2011. С. 77).
Если застройщиком нарушены требования действующего законодательства, он должен понести неблагоприятные правовые последствия, предусмотренные в первую очередь ст. 222 ГК РФ и ст. 9.5 КоАП РФ, а именно: снос самовольной постройки и привлечение к административной ответственности, вплоть до административного приостановления деятельности. При этом возникает вопрос: допустимо ли применение к этим отношениям, публично-правовым по своей сути, категории добросовестности <4>? ——————————— <4> О применении добросовестности к публично-правовым отношениям см.: Орлов М. Ю. Правовая позиция Конституционного Суда РФ о добросовестности налогоплательщика не может быть включена в налоговое законодательство // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2004 года: по материалам 2-й Международной научно-практической конференции 15 — 16 апреля 2005 г. / Под ред. С. Г. Пепеляева. М, 2006. С. 94 — 101. См. также: Белов В. А. К вопросу о недобросовестности налогоплательщика: критический анализ правоприменительной практики. М., 2006.
Судебная практика в настоящее время придерживается дифференцированного подхода к этой проблеме, который можно проиллюстрировать на примере практики Президиума ВАС РФ о сносе самовольной постройки и о признании права собственности на нее. Так, в п. 10 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — информационное письмо N 143) разъяснено, что признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной, если поведение застройщика является добросовестным, поскольку возникла видимость того, что разрешение на строительство было получено. В казусе, приведенном Президиумом ВАС РФ, здание было признано самовольной постройкой, но не по причине отсутствия разрешения на строительство, признанного судом недействительным, а по причине небезопасности объекта. Ранее в Постановлении от 15.06.2010 N 365/10 Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что отмена разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в административном порядке не является основанием для прекращения возникшего права собственности и признания постройки самовольной, если нет иных оснований такого признания. И в этом случае застройщик также вел себя добросовестно: им были получены разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, но в дальнейшем последнее было отменено в административном порядке. Более того, застройщик зарегистрировал право собственности на построенный объект недвижимости, и этим была создана видимость (иллюзия) того, что требования законодательства в части получения строительных разрешений были застройщиком соблюдены. Также нарушение установленной законом процедуры оформления разрешения на строительство или ввод объекта в эксплуатацию не является достаточным основанием для сноса строящегося жилого дома, если застройщик принимал меры для получения разрешения на строительство, а публично-правовое образование (его уполномоченный орган) фактически согласилось на строительство этого дома <5>. ——————————— <5> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 N 15025/10.
Применительно к признанию права собственности на самовольную постройку позиция Президиума ВАС РФ состоит в следующем: право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не приняло для этого мер (п. 9 информационного письма N 143). При этом поведение застройщика, описанное в п. 9 информационного письма N 143, судами прямо квалифицируется как недобросовестное <6>. Аналогичным образом квалифицируется и обращение застройщика с иском о признании права собственности на самовольную постройку, когда процесс ввода объекта в эксплуатацию не завершен <7>. ——————————— <6> См.: Определение ВАС РФ от 16.12.2011 N ВАС-16674/11; Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 20.09.2011 по делу N А39-5282/2010, ФАС Поволжского округа от 27.04.2011 по делу N А49-6915/2010. <7> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 21.07.2011 по делу N А55-17306/2010.
Однако из этого правила есть исключения, которые формируются в случае добросовестного поведения застройщика, т. е. когда им были приняты все меры для получения разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и из поведения публичного органа ясно и однозначно следует, что такие разрешения будут выданы, но эти разрешения выданы все же не были, чего нельзя было разумно предсказать. Этот тезис можно проиллюстрировать следующими примерами из судебной практики: — нарушение процедуры оформления разрешения на строительство или ввода объекта в эксплуатацию само по себе не является достаточным основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, если все иные необходимые условия соблюдены <8>; ——————————— <8> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 29.03.2011 N 14057/10.
— застройщику не может быть отказано в признании права собственности на самовольную постройку, если ему не было выдано разрешение на строительство, но и не был оформлен отказ в выдаче этого разрешения <9>; ——————————— <9> См.: Постановление ФАС Московского округа от 09.11.2011 по делу N А40-3764/11-23-31.
— иск о признании права собственности на самовольную постройку может быть удовлетворен, если единственной причиной отказа в выдаче разрешения на строительство является невозможность представления полного пакета документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ <10>. ——————————— <10> См.: Постановление Двадцатого ААС от 30.07.2012 по делу N А68-13294/2011.
Кроме того, из п. 12 информационного письма N 143 следует, что право собственности на самовольную постройку, созданную без получения необходимых разрешений, может быть приобретено в силу приобретательной давности лицом, добросовестно, открыто и непрерывно владеющим ею как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет, если сохранение такой постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Добросовестность или недобросовестность застройщика имеет существенное правовое значение: добросовестность застройщика защищает его от неблагоприятных правовых последствий (например, снос самовольной постройки), а недобросовестность застройщика, напротив, препятствует реализации нормативно предусмотренного права (признание права собственности на самовольную постройку). Подобные ситуации не раз были предметом обсуждения в юридической литературе <11>. Конечно, приведенные выше примеры судебной практики можно трактовать как исключительные, однако недавняя практика Президиума ВАС РФ демонстрирует и более обобщающий пример. ——————————— <11> См., напр.: Петряев А. Добросовестный самострой // ЭЖ-Юрист. 2012. N 4. С. 5; Петрищев В. С. «Доктрина добросовестности застройщика» в судебной практике: цели применения и проблемы развития // Хозяйство и право. 2011. N 6. С. 121 — 128; Скловский К. И. Комментарий к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 года N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». М., 2011. С. 52.
Речь идет о Постановлении Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 N 13443/11, в котором был рассмотрен иск застройщика о взыскании убытков с муниципального образования, вызванных нормативной невозможностью строительства на земельном участке. В данном Постановлении Президиум ВАС РФ сформулировал следующую правовую позицию: обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, возникает только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта. В противном случае застройщик, знающий о неправомерности застройки испрашиваемого земельного участка, не подлежит судебной защите, поскольку, имея информацию о неправомерности застройки, он принимает на себя возможные правовые риски при строительстве на таком земельном участке или при подготовке к нему. При этом в указанном Постановлении Президиум ВАС РФ не упоминает ни ст. 10 ГК РФ, ни термин «злоупотребление правом», санкцией за совершение которого, как известно, является право суда отказать в судебной защите. Исходя из этой правовой позиции недобросовестного поведения застройщика, в том числе не направленного на причинение вреда другому лицу, достаточно для отказа ему в судебной защите. Приведенная правовая позиция представляется квинтэссенцией развития практики Президиума ВАС РФ по проблеме правового значения добросовестности (недобросовестности) застройщика при осуществлении им своих прав и исполнении возложенных на него обязанностей. Недобросовестное поведение застройщика влечет отказ в судебной защите его прав, что следует не только из вышеприведенного примера, но и из всей представленной практики. Отказ в признании права собственности на самовольную постройку в связи с непринятием достаточных мер для получения строительных разрешений (разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию) также можно квалифицировать как отказ в судебной защите. Однако где граница между добросовестным и недобросовестным поведением застройщика? Практика Президиума ВАС РФ позволяет эту границу определить: застройщик является добросовестным, если исходя из обстановки у него нет оснований полагать, что ему отказано в выдаче разрешения на строительство (или иного административно-правового документа), либо если у него есть основания считать, что уполномоченные органы публичной власти согласны на строительство объекта недвижимости и необходимые разрешения выданы (или будут выданы), хотя в действительности они выданы не были или выданы ненадлежащим образом. Этот тезис может быть подкреплен следующим. Так, в Постановлениях от 18.05.2011 N 15025/10 и от 29.03.2011 N 14057/10 Президиум ВАС РФ защитил застройщика именно по той причине, что между ним и органом публичной власти, уполномоченным на выдачу разрешения на строительство, существовала длительная переписка по поводу выдачи этого документа и как такового отказа в его выдаче не было. Более того, как отметил Президиум ВАС РФ, согласие уполномоченного органа публичной власти может следовать из его действий, и если оно есть, интересы застройщика подлежат защите. Данное согласие было выявлено Президиумом ВАС РФ из следующих действий: согласование с застройщиком проектно-сметной документации, издание распоряжения об утверждении градостроительного плана земельного участка, необходимого для получения разрешения на строительство, заключение с застройщиком соглашения, согласно которому администрация признает требования инвесторов о принятии в эксплуатацию спорного объекта (Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 N 15025/10). Из текста данного Постановления можно сделать вывод о том, что в таких условиях действия застройщика по постройке спорного объекта были добросовестными, так как он мог с достаточной уверенностью полагаться на то, что разрешение на строительство будет ему выдано. Нельзя не отметить, что в практике Президиума ВАС РФ это не первый случай установления неявного согласия (согласие действиями) <12> на строительство со стороны уполномоченного органа публичной власти либо публично-правового образования в целом. Помимо изложенного выше, можно привести следующие примеры: ——————————— <12> В данной ситуации также можно провести определенную аналогию с согласием на заключение договора конклюдентными действиями (п. 3 ст. 438 ГК РФ).
— если один и тот же орган публичной власти предоставил в аренду земельный участок для эксплуатации (но не строительства) расположенных на нем объектов недвижимости и при этом выдал арендатору земельного участка разрешение на возведение на этом же земельном участке объекта недвижимости вспомогательного назначения, это свидетельствует о согласии этого органа на осуществление строительства на этом земельном участке <14>; ——————————— <13> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16.02.2010 N 14434/09. Сходная правовая позиция содержится также в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.01.2011 N 10661/10.
— в случае предоставления застройщику земельного участка под объекты капитального строительства уже после возведения этих объектов <15>. ——————————— <14> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25.09.2012 N 5698/12.
На чем же основывается защита добросовестного застройщика? Как представляется, она основывается на применении правила, аналогичного правилу эстоппель (estoppel). Под правилом эстоппель понимается следующее: если одна из сторон правоотношений дала ясное и однозначное обещание относительно своих намерений либо действует таким образом, что ее намерения очевидны, а другая сторона действует в соответствии с полученным обещанием, действия стороны, давшей обещание и нарушающей его, явно несправедливы по отношению к лицу, положившемуся на такое обещание, и не подлежат защите <15>. Данное правило неизвестно на настоящий момент российскому законодательству, но известно отечественной судебной практике <16>. В российском праве этот институт применяется в основном в сфере обязательственного права, однако встречаются и случаи использования указанного правила в сфере процессуальных правоотношений. ——————————— <15> Подробнее см.: Коблов А. С. Правило эстоппель в российском праве: проблемы и перспективы развития // Закон. N 5. 2012. С. 212 — 219. <16> Термин встречается в практике ВАС РФ (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 22.03.2011 N 13903/10; Определение ВАС РФ от 18.11.2011 N ВАС-12036/11).
В то же время следует отметить, что правило эстоппель находит свое применение в отношениях между равноправными частными лицами, в то время как рассматриваемая проблема относится в большей степени к отношениям, осложненным административно-правовыми элементами. Однако правовой институт, схожий с эстоппелем, имеется и в этой сфере — защита законных ожиданий. Он получил развитие, в частности, во французской правовой доктрине и судебной практике. Французские суды принуждали органы публичной власти к возмещению убытков, возникших в результате того, что частные лица действовали в гражданском обороте, положившись на заверения, данные публичными органами явно или неявно (действиями или бездействием). Подобное обещание могло следовать из поведения уполномоченного органа публичной власти, из предварительного согласия органа публичной власти на осуществление определенных административных действий либо может следовать из существующей административной практики <17>. ——————————— <17> Подробнее о данной доктрине см.: Cartier G. La des attentes en droit administrative // www. usherbrooke. ca/droit/fileadmin/sites/droit/documents/RDUS/volume_23/23-1-cartier. pdf; Le principe de confiance en droit administratif . Seminaire de droit administratif M. le Professeur Jacques Petit de Norine Zaoui. Paris, 2010 — 2011 // http://dpa. u-paris2.fr/IMG/pdf/Administratif_-_expose_Zaoui. pdf.
Эта доктрина получила название legitimate expectation (также встречаются термины expectative legatime, legitimate expectations), что можно перевести как доктрина законных ожиданий (защиты законных ожиданий), которые возникают от выраженного обещания, данного от имени публичного органа. Аналогичная доктрина также встречается в международном праве <18>, но в российском правопорядке напрямую почти не упоминается <19>. ——————————— <18> См.: Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право. М., 2010. <19> В качестве исключения можно привести Определение ВАС РФ от 16.02.2012 N ВАС-15837/11 по делу N А47-7623/2010.
Представляется, что данный правовой инструмент может быть применен и к российской правовой действительности. В рассматриваемой ситуации получения строительных разрешений у уполномоченного органа публичной власти в силу ст. ст. 51 и 55 ГрК РФ есть только одно «обещание» — выдать застройщику разрешение на строительство или разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, если нет оснований для отказа в их выдаче. Это, например, объясняет правовую позицию, изложенную в п. 9 информационного письма N 143: застройщик не может ожидать выдачи строительных разрешений, если им не был подан требуемый законом комплект документов либо был подан неполный комплект документов, что неминуемо влечет отказ в выдаче указанных разрешений. Однако застройщик должен быть защищен, если «юридическая чистота» возведения объекта недвижимости нарушена действиями или бездействием органов публичной власти, в том числе если согласие органа публичной власти на осуществление строительства выражено в ненадлежащей форме, например, в следующих случаях <20>: ——————————— <20> Все названные случаи содержатся в судебной практике, приведенной ранее в настоящей статье.
— разрешение на строительство выдано, но с нарушениями требований действующего законодательства, о которых застройщик не знал и не должен был знать; — разрешение на строительство не выдано, как не выдан и отказ в нем; — не выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию как документ, но уполномоченный орган публичной власти в соглашении с застройщиком признает законность требования ввести объект капитального строительства в эксплуатацию. Поведение уполномоченного органа публичной власти может дать застройщику обоснованную уверенность в том, что публично-правовое требование (например, получения необходимых строительных разрешений) им соблюдено, хотя с точки зрения норм публичного права (ГрК РФ) это не соответствует действительности. Об этом свидетельствуют все вышеперечисленные примеры. С точки зрения de lega ferenda применение подобного правила представляется справедливым и целесообразным, поскольку защищает застройщика от неблагоприятных последствий, вызванных несоблюдением публично-правовых требований, если из-за действий органов публичной власти он был добросовестно уверен в исполнении этой публичной обязанности. Кроме того, применение данного правила будет отвечать интересу обеспечения стабильности гражданского оборота, поскольку снижает юридические риски и предоставляет дополнительные средства защиты приобретателям недвижимого имущества, возведение которого по обозначенным выше причинам не является юридически чистым. Безусловно, изложенное справедливо только при условии безопасности объектов капитального строительства. Таким образом, судебной практикой (в том числе на уровне Президиума ВАС РФ) выработано правовое средство защиты добросовестного застройщика в ситуации самовольного строительства, которое, безусловно, нуждается в формализации — если не законодательно, то хотя бы на уровне разъяснений Пленума ВАС РФ.
