ОБ УСТАНОВЛЕННЫХ ГРАЖДАНСКИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ПОЛНОМОЧИЯХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
В. В. ШЕРИН
Шерин Василий Владимирович, аспирант Московского государственного областного социально-гуманитарного института.
В статье рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по регулированию имущественных отношений.
Ключевые слова: полномочия, органы местного самоуправления.
On the powers of agencies of local government with regard to regulation of property relations established by the civil legislation V. V. Sherin
In article powers of local governments on regulation of the property are considered relations.
Key words: powers, local governments.
Гражданский кодекс Российской Федерации содержит немало норм публично-правовой направленности, устанавливающих, в частности, полномочия местного самоуправления по ограничению прав юридических и физических лиц в сфере имущественного оборота. Приведем отдельные примеры подобного регулирования. Так, согласно ст. 286 ГК, земельным законодательством может определяться орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285 ГК, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях. В силу ст. 424 ГК в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 279 ГК решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 293 ГК если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение помещения — также назначить собственнику соразмерный срок для ремонта помещения. Если собственник после предупреждения продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению, либо без уважительных причин не произведет необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения. Согласно положениям ч. 1 ст. 8.1 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества (права на имущество) подлежат государственной регистрации. В силу ч. 1 ст. 49 ГК отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Положения ст. 51 ГК требуют, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом Законом о государственной регистрации юридических лиц. В силу ст. 284 ГК земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Анализируя указанные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, нетрудно обратить внимание на то, что они дублируются и уточняются в иных актах действующего законодательства. Так, Земельным кодексом РФ предусмотрены случаи изъятия земельных участков у собственников, условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В силу п. 2 ст. 35 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК) в случае, если гражданин, пользующийся жилым помещением на основании решения суда, принятого с учетом положений ч. 4 ст. 31 ЖК, или на основании завещательного отказа, использует это жилое помещение не по назначению, систематически нарушает права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращается с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить данного гражданина о необходимости устранить нарушения. Если указанные нарушения влекут за собой разрушение жилого помещения, собственник жилого помещения также вправе назначить данному гражданину разумный срок для проведения ремонта жилого помещения. В случае если данный гражданин после предупреждения собственника жилого помещения продолжает нарушать права и законные интересы соседей, использовать жилое помещение не по назначению или без уважительных причин не проведет необходимый ремонт, данный гражданин по требованию собственника жилого помещения подлежит выселению на основании решения суда. Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество регулируется Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию цен (тарифов) определены целым рядом законодательных актов. Согласно п. 4, 4.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Возникает вопрос, насколько правильным, насколько обоснованным является подобное разделение в системе правового регулирования. Очевидно, что вышеупомянутые нормы носят публично-правовой характер. Ими регулируются не отношения, основанные на равенстве, имущественной обособленности и автономии воли, а вопросы управленческой деятельности. Соответственно, с формально-юридической точки зрения данные нормы должны включаться в нормативные акты публично-правового характера. Однако, с другой стороны, нормы, наделяющие органы власти полномочиями ограничительного и разрешительного характера, затрагивают права и обязанности сторон в сфере имущественного оборота. Причем подобное влияние носит не опосредованный, а прямой характер. Представляется, что с этим связано включение норм, касающихся полномочий органов местного самоуправления по ограничению гражданских прав юридических и физических лиц, в ГК. С другой стороны, такое включение носит непоследовательный характер. Многие случаи ограничения гражданских прав вводятся актами публичного, а не гражданского законодательства. Так, например, необходимость получения разрешения на строительство предусматривается Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». ГК упоминает разрешение на строительство только в ст. 222, предусматривая, что самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Однако ГК не предусматривает напрямую наличие разрешения на строительство как необходимое условие для создания соответствующих объектов недвижимости. Не упоминаются в ГК и технические регламенты, хотя их применение — важная составляющая действующей системы административных ограничений гражданских прав, установленная Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании». Аналогичная ситуация имеет место и в сфере ценового регулирования. Как следует из ГК, любые ограничения могут устанавливаться только законодательными актами. Вместе с тем цены на ряд товаров, работ, услуг регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.
На наш взгляд, все ограничения гражданских прав должны вытекать из положений ГК. Это вполне логично, учитывая, что Гражданский кодекс Российской Федерации, помимо прочего, определяет правовое положение участников имущественного оборота (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Соответственно, и потенциально возможные случаи ограничения прав субъектов имущественных отношений должны определяться гражданским законодательством. Другой вопрос, что механизм подобных ограничений должен определяться нормами публичного права. В этой связи в ГК нужно включить ряд дополнительных положений, которые предусматривают все возможные административные ограничения гражданских прав. Кроме того, гражданское законодательство (именно гражданское законодательство) должно включать и принципы, на которых базируются любые ограничения прав субъектов имущественного оборота. Это необходимо для того, чтобы процедура введения административных ограничений обеспечивала прежде всего защиту прав граждан и юридических лиц и только во вторую очередь достижение целей, которые стоят перед административным правом. Один из таких принципов содержится в ГК. В силу абзаца 2 ч. 2 ст. 1 гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно ч. 5 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. На наш взгляд, необходимо ввести в действие и другие принципы. Одним из таких принципов должен стать принцип соразмерности вводимых ограничений целям, которые преследуются при их установлении. Представляется, что соразмерность должна в обязательном порядке обосновываться разработчиком соответствующего законодательного и иного нормативного правового акта. Следующий принцип, который мог бы быть зафиксирован в ГК, — принцип обязательного общественного обсуждения, устанавливаемых ограничений. Он может заключаться в обязательном общественном обсуждении законопроектов, которые предусматривают те или иные ограничения гражданских прав юридических и физических лиц. Представляется, что за основу здесь целесообразно взять механизм, предусмотренный для разработки и принятия технических регламентов, предусмотренный Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <3>. В частности, разумным является установление требований об обязательном размещении законопроектов, которые предусматривают те или иные стеснения гражданских прав юридических и физических лиц, на сайтах органов государственной власти, установлении определенного срока для внесения предложений и замечаний, рассмотрение каждого из таких замечаний и доведение до сведения заинтересованных лиц результатов рассмотрения. Нелишним станет введение в отдельных случаях процедуры «блокирования» принятия нормативных правовых актов, затрагивающих права физических и юридических лиц, при определенных условиях (например, если значительная часть населения соответствующего региона выступит против их принятия). Еще одним направлением соответствующей работы может стать сокращение сферы подзаконного нормотворчества, перенос «центра» принятия нормативных документов в законодательные и представительные органы. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Вышеуказанные меры способны существенным образом снизить административную «нагрузку» на имущественный оборот, обеспечив максимально комфортные условия для активной реализации гражданских прав субъектами имущественных отношений.
