О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СРЕДСТВАХ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ УЧАСТНИКОВ ИМУЩЕСТВЕННОГО ОБОРОТА
В. В. ШЕРИН
Шерин Василий Владимирович, аспирант Московского государственного областного социально-гуманитарного института.
В статье рассматриваются нормативные средства защиты гражданских прав физических и юридических лиц.
Ключевые слова: законодательные средства, функции органов государственной власти и органов местного самоуправления.
On legislative means of solution of the problem of protection of civil rights of participants of property turnover V. V. Sherin
The article considers the normative means of protection of civil rights of natural and juridical persons.
Key words: legislative means, functions of the agencies of state power and agencies of local self-government.
В юридической литературе неоднократно отмечалось, что разрастание количества государственных функций, осуществляемых государственными органами, отсутствие четкого порядка их исполнения ведут к нарушению прав участников гражданского оборота. Данная проблема представляет серьезное препятствие для развития имущественного оборота, гражданско-правовых отношений и поэтому требует кардинального решения. В последнее время приняты серьезные меры по исправлению сложившейся ситуации. Введены в действие Федеральные законы от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <1>, от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <2>. Данными законодательными актами были урегулированы вопросы оказания государственных услуг и осуществления контрольных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, установлены границы компетенции органов государственной власти во взаимоотношениях с юридическими и физическими лицами. Были приняты административные регламенты, которые подробно закрепляют последовательность действий юридических и физических лиц при оказании государственных услуг и выполнении государственных функций. ——————————— <1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. <2> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Однако многие вопросы остаются неурегулированными. В частности, остается нерешенным вопрос ограничения количества государственных функций, их неконтролируемого разрастания на федеральном, региональном и местном уровнях. Кроме того, законодательство в этой сфере остается некодифицированным, что влечет за собой наличие определенных пробелов и противоречий в рамках действующей нормативной базы. Устранение данных проблем, на наш взгляд, возможно через принятие единого федерального закона о функциях органов государственной власти и местного самоуправления. На наш взгляд, подобный федеральный закон должен урегулировать все вопросы, начиная от введения новых государственных функций и заканчивая их конечной реализацией. В данный закон могли бы войти положения всех действующих федеральных законодательных актов и указов Президента Российской Федерации по указанной проблематике. Это позволит исключить неконтролируемое разрастание компетенции органов государственной власти (местного самоуправления), ее неупорядоченное осуществление, а следовательно, даст возможность оградить физические и юридические лица от неоправданного воздействия со стороны органов власти. В целях решения указанной задачи в данном законодательном акте целесообразно провести классификацию публичных функций. Следует все функции разделить на три группы: вопросы, связанные с регулированием деятельности юридических и физических лиц; вопросы, связанные с обеспечением деятельности органов местного самоуправления; вопросы, связанные с оказанием помощи юридическим и физическим лицам, в том числе выполнением публичных услуг. Необходимо определить полномочия органов власти по каждой группе вопросов. По первой группе функций необходимо указать, что органы власти вправе: устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к юридическим и физическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями и учреждениями, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к юридическим и физическим лицам, являющимся государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, органам и должностным лицам государственной власти и местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. По второй группе вопросов органам власти следует предоставить полномочия: по установлению прав, обязанностей, ограничений и требований к юридическим и физическим лицам, являющимися публичными предприятиями и учреждениями, органам и должностным лицам государственной власти и местного самоуправления, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; по установлению прав, обязанностей, ограничений и требований к юридическим и физическим лицам, не являющимся публичными предприятиями и учреждениями, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, в части использования государственного (муниципального) имущества, средств бюджета, если иное не предусмотрено федеральным законодательством; установлению налогов и сборов в пределах, предусмотренных налоговым законодательством. При этом устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к физическим и юридическим лицам, не являющимся публичными предприятиями и учреждениями, осуществлять контроль и надзор за их соблюдением органы власти не вправе, если определяемые требования, ограничения, права и обязанности не связаны с использованием публичного имущества, средств бюджета, уплатой налогов либо если иное прямо не предусмотрено федеральным законодательством. По третьей группе вопросов следует указать на то, что органы власти вправе: устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к публичным предприятиям, учреждениям, органам власти, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением; устанавливать права, обязанности, ограничения и требования для юридических и физических лиц, не являющихся публичными предприятиями, учреждениями, органами и должностными лицами, связанные с реализацией ими права на получение публичных услуг. При этом органы власти по данным вопросам не должны устанавливать права, обязанности, ограничения и требования к юридическим и физическим лицам, не являющимся публичными предприятиями, учреждениями, а также осуществлять контроль и надзор за их соблюдением, если указанные права, обязанности, ограничения и требования не связаны с реализацией права на получение публичных услуг либо если иное не предусмотрено федеральными законами. Такая классификация позволит исключить наделение органов власти излишними полномочиями при реализации публичных функций, а значит, даст возможность устранить чрезмерное и неоправданное ограничение прав участников имущественных отношений. Действительно, если государственные или муниципальные органы должны организовывать транспортное обслуживание, им незачем регулировать деятельность частных перевозчиков. Напротив, они должны сосредоточиться на организации оказания транспортных услуг силами публичных предприятий и учреждений или организаций, привлекаемых на контрактной основе. Если та или иная функция предполагает решение вопросов, связанных с управлением государственной собственностью, то органы государственного или муниципального управления не должны регламентировать вопросы участия в гражданском обороте частных лиц. В противном случае неизбежно будут возникать такие явления, как ограничение конкуренции и коррупция. Важным общим нормативным решением в рамках данного закона станет установление общего правила о недопустимости совмещения в рамках одного государственного или муниципального органа функций по нормативному регулированию, контролю и надзору, а также управлению государственным имуществом, которое в настоящее время установлено нормативными актами Президента РФ для федеральных исполнительных органов государственной власти. Это может также стать важной гарантией прав субъектов имущественного оборота, поскольку в случае реализации указанного предложения органы власти, которые так или иначе участвуют в имущественном обороте от имени публично-правовых образований, не смогут диктовать свою волю другим участникам имущественных отношений. Структурно данный федеральный закон мог бы включить несколько глав, включая общие положения, главу о государственных услугах, контрольно-надзорной деятельности органов власти и общих принципах нормативного регулирования. Отдельно хотелось бы остановиться на тех требованиях, которые данный законодательный акт мог бы ввести в нормативное регулирование общественных отношений. Общим правилом нормативного регулирования должно стать открытое предварительное обсуждение проектов нормативных документов, проведение их правовой и антикоррупционной экспертизы, а также опубликование нормативных актов как в средствах массовой информации, так и в сети Интернет. Это позволит принимать действительно взвешенные и продуманные нормативные решения, которые учитывают интересы различных общественных групп и социальных слоев. Ориентиром могут стать правила принятия административных регламентов, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно ст. 13 данного Федерального закона проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. Срок, отведенный для независимой экспертизы, не может превышать одного месяца. Такие же положения следует включить и в федеральный закон о функциях органов государственной власти и местного самоуправления. Применительно к контрольно-надзорной деятельности следует определить общие правила ее осуществления, которые касаются не только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и обычных граждан. Кроме того, соответствующие принципы должны затрагивать все сферы деятельности, в том числе те, которые не подпадают под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Основываясь на этих принципах, возможно установление особенностей правового регулирования в соответствующих специальных отраслях. Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что принятие закона о функциях органов власти будет иметь важное значение для дальнейшего развития гражданского оборота в нашей стране. Впрочем, необходимо использовать и другие нормативные средства решения проблемы защиты гражданских прав физических и юридических лиц. Так, в этом отношении весьма актуальным является внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части, касающейся возмещения вреда, причиненного органами государственной власти и местного самоуправления физическим и юридическим лицам. Если ранее гражданское законодательство предусматривало возмещение вреда, нанесенного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, то с принятием Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса РФ» <3> ситуация существенным образом изменилась. Гражданский кодекс Российской Федерации, в редакции указанных изменений, в ст. 16.1 предусматривает, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации. ——————————— <3> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7627.
Представляется, что реализация данного правила заставит органы государственной власти и местного самоуправления аккуратнее подходить к вопросам реализации возложенных на них полномочий и избегать действий (хотя бы и соответствующих действующему законодательству), которые могли бы нанести ущерб гражданам и юридическим лицам.
