МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ <*>
Д. Б. СЕРГЕЕВ
——————————— <*> Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Муниципальное образование как политико-юридическая организация местного сообщества», проект N 11-03-00348а, а также при информационной поддержке справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Сергеев Д. Б., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова.
Рассматриваются противоречия между Конституцией РФ и рядом законов, касающиеся определения субъекта права муниципальной собственности; предлагается в качестве субъекта в конституционных отношениях рассматривать местное сообщество, в гражданско-правовых отношениях — муниципальное образование.
Ключевые слова: местное сообщество, муниципальное образование, муниципальная собственность, субъект права муниципальной собственности, конституционные отношения, гражданские правовые отношения.
Local community and municipal entity as subjects of municipal property rights D. B. Sergeev
Contradictions between the Constitution of the Russian Federation and a number of the laws, concerning definitions of a legal subject of the municipal property are considered; it is offered as the subject in the constitutional relations to consider local community, in civil-law relations — municipal union.
Key words: local community, municipal entity, municipal property, subject of municipal property rights, constitutional relations, civil-legal relations.
Муниципальная собственность — это одна из наиболее изучаемых в настоящее время правовых структур. В 1996 — 2006 гг. было опубликовано 15 диссертаций, посвященных исследованию этого института <1>. По состоянию на 9 июля 2011 г. в базе данных «Электронная библиотека диссертаций» Российской государственной библиотеки за 2007 — 2011 гг. появилось еще пять диссертаций на темы, напрямую имеющие отношение к муниципальной собственности. Опубликованы и монографические работы, в которых этот институт был подвергнут научному анализу <2>. Но при этом В. А. Белов, говоря о гражданско-правовых исследованиях, отмечает: «Без специального поиска мы не сумели бы назвать ни одного (подчеркиваем: ни одного!) ученого, занимающегося проблемами права муниципальной собственности» <3>. ——————————— <1> См.: Белов В. А. Типичные недостатки диссертаций по гражданскому праву // Вестн. гражданского права. 2007. N 1. С. 298. <2> См., например: Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Моногр. М., 2009. <3> Белов В. А. Указ. ст. С. 208.
Невзирая на повышенное внимание к институту муниципальной собственности, неразрешенной является проблема, связанная с определением субъекта права данной формы собственности. Законодатель однозначно установил: субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование (п. 1 ст. 215 ГК РФ и ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон о МСУ). Однако, поскольку в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью», в юридической науке развернулась дискуссия о возможном противоречии ГК РФ и Закона о МСУ Конституции РФ в части определения субъекта права муниципальной собственности. А. А. Уваров считает, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ — это прежде всего права самого населения <1>. О. В. Бергу представляется ошибочным такое толкование субъектов права: наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления компетенцией по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу <2>. А. А. Хорев полагает: основным субъектом права муниципальной собственности Конституция РФ определила население муниципального образования, и это принципиальное положение, по его мнению, получило дальнейшее развитие в ГК РФ, в п. 1 ст. 215 которого субъектами права муниципальной собственности объявлены муниципальные образования <3>. С точки зрения А. Л. Алферова, логическая последовательность слов в конституционной норме свидетельствует, что триада полномочий — владение, пользование и распоряжение — относится к местному самоуправлению в целом, но не к населению <4>. Ю. Н. Мильшин и С. Е. Чаннов отмечают: юридическая литература к одному из прав граждан на осуществление местного самоуправления относит право граждан самостоятельно владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальной собственностью <5>. А. М. Цирин, исследуя нормы ст. 130 Конституции РФ, приходит к выводу, что именно жители поселения в целом выступают в роли собственника первого уровня муниципальной собственности, а выборные органы и должностные лица являются субъектами права муниципальной собственности второго уровня <6>. Е. А. Глазков поддерживает точку зрения, в соответствии с которой основным субъектом права муниципальной собственности в ст. 130 Конституции РФ определено население муниципального образования <7>. Н. С. Бондарь рассматривает положения ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ в системном единстве, и если в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ч. 1 ст. 132 Конституции РФ отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (п. 2 ст. 215 ГК РФ, ч. 1 ст. 51 Закона о МСУ) <8>. Даже не обращаясь к ст. 130 Конституции РФ, Л. А. Чердакова, опираясь на положения Закона о МСУ и Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, сделала вывод: подлинным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования <9>. Е. С. Шугрина, проанализировав ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, пришла к умозаключению, что в этой норме указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления, в том числе на управление муниципальной собственностью <10>. ——————————— <1> См.: Уваров А. А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. N 3-4. С. 33. <2> См.: Берг О. В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2. С. 41. <3> См.: Хорев А. А. О субъектах права муниципальной собственности // Юридический мир. 2003. N 6. С. 8. <4> См.: Алферов А. Л. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений // Юридические лица: Ответственность за нарушение обязательств / Институт государства и права РАН; Под ред. Т. Е. Абовой. М., 2004. С. 65. <5> См.: Мильшин Ю. Н., Чаннов С. Е. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М., 2006. С. 338. <6> См.: Цирин А. М. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации // Современное право. 2006. N 7. С. 82. <7> См.: Глазков Е. Л. Муниципальная собственность как комплексный правовой институт // Закон и право. 2007. N 8. С. 84. <8> См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 378. <9> См.: Чердакова Л. А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 23. С. 34. <10> См.: Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 92.
В иностранных конституциях существуют различные подходы к определению субъекта права муниципальной собственности. В некоторых основных законах положения о коммунальной собственности относятся к самим местным территориальным единицам — общинам, коммунам и т. д. (Андорра, Болгария, Лихтенштейн, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Чехия), в других — к их представительным органам (Белоруссия, Венгрия), в-третьих — к местным исполнительным органам (Казахстан), в-четвертых — к местным органам власти в целом (Киргизия, Япония), и от того, какие муниципальные органы упоминаются в конституции, зависят и формулировки: в одних случаях муниципальная собственность определяется как имущество, которым управляют и распоряжаются, в других — как сфера регулирования, часть компетенции местного уровня власти <1>. ——————————— <1> См.: Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции РФ. М., 2009. С. 304.
Вне зависимости от толкования положений ч. 1 ст. 130 Конституции РФ следует отметить, что субъект права муниципальной собственности различен в конституционно-правовых отношениях при конституировании муниципальной собственности, т. е. при создании, установлении и учреждении, в основном законе государства, а также в муниципально-правовых отношениях, связанных с учредительными нормами в уставе муниципального образования, и в прочих муниципально-правовых и гражданско-правовых отношениях. В первом случае этим субъектом является местное сообщество, по не очень удачной терминологии Конституции РФ — население, а с учетом норм, закрепленных в Законе о МСУ, можно сделать вывод, что с конституционно-правовой точки зрения субъектом права муниципальной собственности выступает население муниципального образования. Местное сообщество, население муниципального образования как субъект права муниципальной собственности в конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях может выражать свою волю с помощью непосредственных форм осуществления народовластия. Полагаем, что именно это имел в виду в своей диссертации А. В. Ларионов, утверждая, что население муниципального образования для того, чтобы фактически являться субъектом управления муниципальной собственностью, должно иметь юридически оформленное организационное единство, обеспечиваемое через различные формы (институты) осуществления местного самоуправления <1>. ——————————— <1> См.: Ларионов А. В. Конституционно-правовые основы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.
Также не могут считаться гражданско-правовыми отношения, называемые А. В. Ларионовым внутренними, т. е. возникающие внутри сферы муниципальной собственности (например, отношения населения и органов местного самоуправления по поводу принадлежности муниципальной собственности) <1>; в рамках этих отношений не наблюдается никакой диспозитивности, никакого равноправия сторон. Данные муниципально-правовые взаимосвязи можно отнести к учредительным по отношению к гражданско-правовым, поскольку местное сообщество участвует в них непосредственно. Они базируются на конституционной категории «муниципальная собственность — достояние населения», признаками которой, по мнению Г. Т. Петковой, являются: ——————————— <1> Там же. С. 51.
— «наличие публичного интереса как особого интереса населения, совместно проживающего на определенной территории; — наличие коллективного (ассоциированного) собственника, определенного тем, что отношения муниципальной собственности предполагают участие в них не абстрактно-обезличенного субъекта «все», а каждого члена местного сообщества как коллективного собственника; — территориальный критерий объединения, где объединение собственников связано не производственным, а территориальным фактором; — развитие самоуправленческих отношений в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии, где во втором случае население делегирует свои права специально созданным органам местного самоуправления или органам местного самоуправления общей компетенции; — социальная природа, с определением специфической цели муниципальной собственности благоустройство муниципального образования и социальное благосостояние местного сообщества, которое достигается совокупностью условий, создаваемых муниципальным образованием для удовлетворения коллективных потребностей местного сообщества» <1>. ——————————— <1> Петкова Г. Т. Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов): Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000. С. 20 — 21.
Очевидно, что эти отношения, будучи связанными с собственностью, являются не гражданско-правовыми, а конституционно-правовыми или муниципально-правовыми. Во втором случае невозможность участия местного сообщества напрямую в гражданско-правовых отношениях (например, заключать сделки) стала одной из причин создания еще в Древнем Риме правовой конструкции муниципии, а в современной России — муниципального образования, которое представляет местное сообщество, признанное государством вне конституционно-правовых отношений, когда население без участия его представителей не может быть субъектом отношений. Реализация муниципальным образованием права собственности местного сообщества в гражданско-правовых отношениях — одно из направлений персонификации муниципальным образованием юридической личности местного сообщества жителей, о которой говорили И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов <1>. ——————————— <1> Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов. М., 2003. С. 353.
Необходимо отделять конституционно-правовые и учредительные муниципально-правовые отношения, связанные с собственностью, от иных муниципальных и гражданско-правовых отношений. В конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях субъектом права муниципальной собственности выступает местное сообщество (население) муниципального образования, в иных муниципальных и гражданско-правовых отношениях — муниципальное образование. Муниципальное законодательство может содержать и конституционно-правовые, и муниципально-правовые, и гражданско-правовые нормы, регулирующие муниципальные имущественные отношения.
