КОЛЛИЗИИ В СФЕРЕ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЯМИ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ РЕГИСТРАЦИЮ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ <*>
М. С. ЧАКАЛОВА
——————————— <*> Chakalova M. S. Collisions in sphere of investment of local self-government organs powers on the state civil registration.
Чакалова Марина Спиридоновна, управляющая делами Администрации муниципального образования Тельмановский сельсовет Предгорного района Ставропольского края, кандидат юридических наук.
Некоторые государственные полномочия (на примере государственной регистрации актов гражданского состояния) предоставляются органами местного самоуправления при наличии пробелов и несоответствий в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в нарушение прав и законных интересов граждан, принципов целесообразности и эффективности, не соблюдении законодательства о местном самоуправлении и трудового права.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, государственное полномочие, субвенции, регистрация актов гражданского состояния.
Some state’s powers (on an example of the state civil registration) are given by organs of local self-government in the presence of blanks and discrepancies in the legislation of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation, in infringement of the rights and legitimate interests of citizens, expediency and efficiency principles, not observance of the legislation on local self-government and the labor law.
Key words: organs of local self-government, the state’s power, subventions, civil registration.
Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» <1>. ——————————— <1> Российская газета. N 224. 1997. 20 ноября.
Предлагаем рассмотреть предоставление этой государственной услуги с позиции всех сторон: граждан, федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. При осуществлении органами местного самоуправления сельских поселений рассматриваемого государственного полномочия нарушаются некоторые права граждан. Во-первых, согласно Федеральному закону N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» — государственная регистрация рождения производится: 1) по месту рождения ребенка или 2) по месту жительства родителей (одного из родителей) (п. 1 ст. 15); — государственная регистрация смерти производится: 1) по последнему месту жительства умершего; 2) по месту наступления смерти; 3) по месту обнаружения тела умершего или 4) по месту нахождения организации, выдавшей документ о смерти (п. 1 ст. 65). В законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления поселений полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния не устанавливается, в каких случаях рассматриваемые полномочия предоставляются органами местного самоуправления. Если во всех случаях, то нарушается право граждан на получение государственной услуги, как по месту жительства, так и по месту рождения или смерти, т. к. медицинские учреждения в основном находятся в райцентре или городе, т. е. не на территории сельских поселений. Если только в случае регистрации по месту жительства, то граждане могут обращаться также в территориальные органы загса на уровне района или города для реализации своего права на регистрацию по месту рождения или смерти. Тогда теряется смысл наделения органов местного самоуправления поселений этими полномочиями. Во-вторых, в поселениях рассматриваемое полномочие осуществляется только одним специалистом. Для предоставления его необходимо иметь определенные знания и опыт работы, которыми другие работники в большинстве поселений не обладают. Поэтому специалисту, осуществляющему это полномочие, приходится систематически во время отпуска выходить для составления актовых записей, сдачи отчетов. При невозможности его выхода на работу по причине болезни или командировки данная государственная услуга не предоставляется уже никем, как в поселении, так и на уровне муниципального района. Это нарушает право граждан на своевременное получение квалифицированной государственной услуги. В-третьих, увеличивается маршрут граждан, а следовательно, транспортные расходы, в связи с тем, что приходится из сельского населенного пункта направляться в медицинское учреждение, расположенное в райцентре или городе, за получением медицинского свидетельства о рождении или смерти, а также в банк для оплаты госпошлины для регистрации брака или его расторжения, установления отцовства. Затем в населенный пункт для получения свидетельства о регистрации акта гражданского состояния и обратно в райцентр для получения пособий (при рождении или смерти), в Отдел Управления федеральной миграционной службы при изменении фамилии при регистрации брака или его расторжении. Причем, чем дальше населенный пункт от райцентра, тем больше времени и средств у гражданина будет расходоваться на эти поездки. В федеральных и региональных законах, регулирующих вопросы осуществления органами местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, имеется ряд коллизий. Во-первых, как нам представляется, когда речь идет о полномочиях Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации, законодатель подразумевает процесс делегирования, т. к. полномочие остается в компетенции Российской Федерации. Однако если при делегировании «носитель переданных полномочий не может делегировать его дальше, в соответствии с правилом delegatus non potest delegare» <2>, то в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» предусмотрена возможность дальнейшего делегирования уже органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации органам местного самоуправления. ——————————— <2> Пивоваров К. А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: зарубежный опыт // URL: http// law. ru/ doc/ document. asp? docID= 1115268.
Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 63 Федерального закона N 131-ФЗ субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций, который формируется за счет: «1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами». Если привести его в соответствие с ч. 2 ст. 19 этого же Закона, то вышеуказанный пункт следовало бы изменить, дополнив «и законами субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законодательством». Иначе можно в рассматриваемом случае сделать вывод, что при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации законами субъектов РФ субвенции из федерального фонда компенсаций не должны предоставляться. В-третьих, рассмотрим наделение органов местного самоуправления государственным полномочием с позиции эффективности и экономии. Данные критерии, необходимые для принятия законов субъектами Российской Федерации, установлены во многих региональных законах, устанавливающих принципы и порядок принятия законодательных актов. Наделение органов местного самоуправления поселений невозможно без предоставления государственной услуги на уровне муниципального района или городского округа. При этом субвенции предоставляются как бы дважды: на уровень муниципальных районов и городских округов, а также на уровень поселений, которые находятся на их территориях. Таким образом, за счет расширения перечня учреждений, предоставляющих определенное государственное полномочие, расширяется объем работы и расходов на его осуществление. Согласно Методике распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. N 513 <3>, размер предоставляемой субвенции зависит от количества актов гражданского состояния и юридически значимых действий, среднего коэффициента их сложности и среднего норматива финансовых затрат. От данных показателей в большей мере зависит объем работы специалиста, но не расходы на осуществление государственного полномочия. ——————————— <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. N 513 «Об утверждении Методики распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния» // Российская газета. N 191. 2006. 30 авг.
В небольших поселениях регистрируется от нескольких десятков до сотни актов гражданского состояния в год. Материально-техническое обеспечение каждого поселения по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния включает: программное обеспечение, специальный принтер, сейф, шкаф, оборудованное помещение для торжественной регистрации брака, наличие государственных символов и т. д. От количества зарегистрированных актов гражданского состояния и юридически значимых действий зависит лишь объем расходов на бумагу и заправку принтеров. Кроме того, в основном бумага и другие материалы расходуются не на предоставление государственной услуги, а на решение организационных вопросов: на заведение дел и сдачу множества отчетов, как в территориальные подразделения загса, так и от каждого поселения в разные учреждения. Также увеличивается объем работы у сотрудников территориальных органов загса: постоянное методическое обеспечение, в т. ч. по телефону, контроль, прием отчетов и документов, ведение архива. Таким образом, при проведении государственной регистрации актов гражданского состояния органами местного самоуправления небольших поселений больше времени и финансовых средств расходуется не на непосредственное осуществление государственного полномочия, а на организационные вопросы, что неэффективно и экономически нецелесообразно. В крупных поселениях при наличии на их территориях медицинских учреждений, выдающих медицинские свидетельства о рождении или смерти, возможно предоставление государственной услуги работниками территориальных подразделений загса. В-четвертых, в законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления не указываются случаи, в которых органами местного самоуправления поселений государственная регистрация актов гражданского состояния не производится, а именно: 1) в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; 2) при регистрации смерти граждан Российской Федерации без предоставления их паспорта, а также по решению суда об установлении факта смерти или об объявлении лица умершим; 3) при регистрации расторжения брака в соответствии со ст. 34 (по заявлению одного из супругов) и ст. 35 (на основании решения суда о расторжении брака), т. е. только по ст. 33 (по взаимному согласию супругов, не имеющих общих детей, не достигших совершеннолетия); 4) при регистрации установления отцовства на основании ст. 51, 52 и 53, а исключительно на основании совместного заявления отца и матери ребенка (ст. 50). В связи с этим отказ от проведения государственной регистрации в вышеуказанных случаях органами местного самоуправления поселений можно признать незаконным. Не соблюдаются также законодательство о местном самоуправлении, трудовое право. Во-первых, при наделении одним государственным полномочием одновременно органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и поселений, находящихся на их территориях <4>. Так как в законах субъектов Российской Федерации: ——————————— <4> Закон Алтайского края от 11.11.2005 N 99-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон Курганской области от 30.12.2005 N 108 «О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния»; Закон Оренбургской области от 28.11.2003 N 667/71-111-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния»; Закон Челябинской области от 22.09.2005 N 402-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния»; Закон Хабаровского края от 29.09.2005 N 301 «О наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния».
— предусматривается подотчетность и подконтрольность, следовательно, и соподчиненность органов местного самоуправления одних муниципальных образований другим: поселений — муниципальным районам и городским округам, что не предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> и не соответствует ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации <6>, согласно которой реализация переданных полномочий подконтрольна государству; ——————————— <5> Российская газета. N 202. 2003. 8 окт. <6> Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.
— органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют расчеты и предоставление субвенций бюджетам сельских поселений, т. е. выполняют обязанности органов государственной власти; — субвенции из федерального бюджета поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации, потом в бюджеты муниципальных районов, лишь затем в бюджеты поселений. Таким образом, финансовые средства проходят через все существующие уровни бюджетов органов публичной власти. В данном случае вряд ли можно говорить о прозрачности или эффективности бюджетного процесса. Во-вторых, в некоторых субъектах Российской Федерации <7> не соблюдаются трудовые права работников поселений, осуществляющих государственные полномочия. ——————————— <7> Закон Амурской области от 30.12.2010 N 436-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния»; Закон Ставропольского края от 30.12.2005 N 82-кз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния».
Осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния возлагается на муниципального служащего дополнительно к основному объему работы, заключающейся в решении вопросов местного значения. Фонд заработной платы муниципального служащего рассчитан только на осуществление собственных полномочий органов местного самоуправления. При отсутствии в субвенциях, устанавливающихся законами субъектов Российской Федерации, статьи расходов на оплату труда муниципальные служащие осуществляют дополнительный объем работы без произведения соответствующей доплаты. Это противоречит ст. 151 Трудового кодекса Российской Федерации <8>, нарушается право человека на оплачиваемый труд. ——————————— <8> Российская газета. N 256. 2001. 31 дек.
Перед муниципальным служащим, полностью ответственным за осуществление государственного полномочия в соответствии с действующим законодательством, никто не несет обязательств, а значит, и ответственности за оплату его труда. Ни работодатель, т. е. глава администрации поселения, ни орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение о наделении, ни федеральные органы государственной власти, в чьей компетенции находится это полномочие. Данный вопрос не урегулирован в законодательстве Российской Федерации. В-третьих, увеличивается объем работы муниципального служащего, при этом уменьшается время на решение им вопросов местного значения, а также увеличивается время работы, в т. ч. при проведении торжественной регистрации брака в выходные дни. Кроме непосредственного осуществления государственной регистрации актов гражданского состояния требуется исполнение иных действий, не предусмотренных в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» и законах субъектов РФ о наделении полномочиями. Это ежемесячное представление планов мероприятий, посвященных году семьи или молодежи и отчетов по ним, проведение мероприятий, посвященных торжественной регистрации рождения и празднованию юбилеев браков и т. д. Ежемесячно один рабочий день тратится на подготовку отчетов и еще один — на поездку из поселения в административный центр муниципального района для сдачи их в территориальные подразделения органов записи актов гражданского состояния и различные организации, в т. ч. и на снятие с регистрационного учета умерших, что составляет месяц в год. Можно ли говорить в такой ситуации об эффективности наделения органов местного самоуправления поселений этим государственным полномочием или вообще самого института местного самоуправления? На основе вышеизложенного, учитывая норму, установленную в п. 3 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», наличие пробелов и несоответствий в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нарушение прав и законных интересов граждан, а также в некоторых случаях прав муниципальных служащих на оплачиваемый труд, нецелесообразность и социально-экономическую необоснованность, дефицит профессиональных кадров, предлагаем наделять органы местного самоуправления поселений полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния исключительно только в тех случаях, когда это действительно необходимо гражданам, соблюдая трудовые права муниципальных служащих.
