Терентьева Е. В., кандидат юридических наук, научный сотрудник научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации, регламентирующее право иметь жилье граждан, лишившихся его в результате чрезвычайных ситуаций, довольно обширно:
— Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции от 30 октября 2007 года);
— Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 года N 1541-1 (в редакции от 29 декабря 2004 года);
— Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 декабря 1998 года N 28-ФЗ (в редакции от 19 июня 2007 года);
— Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ (в редакции от 18 октября 2007 года);
— Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в редакции от 1 декабря 2007 года);
— Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» от 26 октября 2000 года N 810 (в редакции от 20 ноября 2002 года N 836) и утвержденные им Правила выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
— Постановление Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 мая 2007 года N 304;
— Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 9 октября 1995 года N 982 (в редакции от 3 сентября 2001 года);
— Постановление Правительства Российской Федерации «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 7 июня 1995 года N 561;
— Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской республике и покинувшим ее безвозвратно» от 30 апреля 1997 года N 510;
— распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 года N 1281-р и от 20 октября 2007 года N 1453-р о выделении материальной помощи администрации Сахалинской области;
— Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 8 декабря 2006 года N 168н;
— письмо Федеральной налоговой службы «О земельном налоге» от 4 августа 2006 года N ММ-6-21/764@.
Но несмотря на имеющееся значительное количество правовых норм на сегодняшний день существует ряд не решенных законодателем проблем предоставления жилья гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций. Рассмотрим некоторые из них.
1. В п. 4 действующих Правил выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденных Постановлением Правительства «О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» от 26 октября 2000 года N 810 (в редакции от 20.11.2002), установлено, что «средства из резервного фонда выделяются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций территориального, регионального, федерального и трансграничного уровня в соответствии с установленной классификацией чрезвычайных ситуаций».
Наряду с этим действует и другое Постановление Правительства Российской Федерации — «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 мая 2007 года N 304, принятое взамен утратившего силу от 13 сентября 1996 г. N 1094, согласно которому установлены территориальные уровни при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, отличные от утвержденных в Постановлении N 810.
Таким образом, создалось разночтение двух действующих Постановлений Правительства Российской Федерации: N 810 от 26 октября 2000 года и N 304 от 21 мая 2007 года.
В целях устранения данной правовой коллизии представляется, что п. 4 Правил выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденных Постановлением Правительства N 810, следует изменить и изложить следующим образом: «Средства из резервного фонда выделяются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера».
2. Пунктом 6 Правил выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий предусмотрено оказание материальной помощи пострадавшим гражданам в связи с утратой имущества за счет средств резервного фонда, выделяемых федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для частичного покрытия расходов на финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций (пп. «ж»). Размеры компенсации денежных средств определяются в каждом случае Правительством Российской Федерации применительно к конкретной ситуации.
Так, согласно принятому Постановлению Правительства Российской Федерации «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно» от 30 апреля 1997 года N 510 компенсация за утраченное имущество устанавливается в размере 5000 рублей на каждого члена семьи для семей в своем составе до 3 человек включительно, в размере 1000 рублей на каждого последующего члена семьи, но не более 20000 рублей на семью (п. 6). При определении размера компенсации не учитываются суммы, полученные по обязательному и добровольному страхованию строений и имущества (п. 7).
Согласно же распоряжениям Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 года N 1281-р и от 20 октября 2007 года N 1453-р Администрации Сахалинской области на оказание пострадавшим гражданам материальной помощи в связи с утратой имущества из расчета за частично утраченное имущество выделяется до 20 тысяч рублей на семью, за полностью утраченное — до 50 тысяч рублей на семью.
Из вышесказанного видно, что нормативные акты Правительства Российской Федерации по-разному определяют размер утраченного имущества: иногда установлено определенное количество членов семьи (Чеченская Республика), иногда этого нет (Сахалинская область), имеются и другие разночтения.
К тому же ни в том, ни в другом нормативном акте не определена частичная и полная утрата имущества. Не определена она ни Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, ни Правилами, утвержденными Постановлением Правительства N 810.
В связи с этим создаются предпосылки к произвольному распределению средств, злоупотреблениям должностных лиц, нарушению прав граждан.
Кроме того, в названных документах:
— отсутствует понятие имущества, к которому может относиться как недвижимое имущество, так и вещи, находящиеся в жилом помещении;
— не определено количество лиц, составляющих семью, и количество лиц, постоянно зарегистрированных на определенной жилплощади.
Исходя из важности изложенной проблемы, в целях ее правового урегулирования целесообразно принять постановление Правительства Российской Федерации, определяющее:
1) в твердой денежной сумме (в минимальных размерах заработной платы) частичную утрату имущества в отношении каждого лица, постоянно зарегистрированного на рассматриваемой жилплощади;
2) в твердой денежной сумме (в минимальных размерах заработной платы) полную утрату имущества в отношении каждого лица, постоянно зарегистрированного на рассматриваемой жилплощади;
3) понятие имущества.
При этом необходимо учесть положения Жилищного кодекса РФ, которым в целях гарантирования возмещения убытков, связанных с утратой (разрушением) или повреждением жилых помещений, может осуществляться страхование жилых помещений (ст. 21), определены условия перевода жилого помещения в нежилое (ст. 22 ЖК РФ), порядок перевода (ст. 23 ЖК РФ), условия отказа в переводе (ст. 24 ЖК РФ); а также Градостроительного кодекса РФ, предусматривающего, что внесение в генеральный план изменений о границах населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения осуществляется без проведения публичных слушаний (ст. 24).
3. Кроме того, существует проблема выплаты денежной компенсации при невозможности использования жилищных сертификатов.
Правительством Российской Федерации предусмотрено, что в связи с утратой жилых помещений в связи с чрезвычайными ситуациями граждане обеспечиваются государственными жилищными сертификатами.
Порядок обращения жилищных сертификатов установлен в Постановлениях Правительства Российской Федерации:
— «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 7 июня 1995 года N 561, в п. 2 которого говорится, что государственные жилищные сертификаты выдаются из расчета предоставления гражданам жилой площади по социальной норме, определяемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту предоставления жилья, но не менее 18 кв. метров общей площади на одного члена семьи из двух и более человек и 29 — 33 кв. метров общей площади на одинокого гражданина;
— «Об утверждении Порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 9 октября 1995 года N 982, в котором сказано, что в случае отсутствия муниципального жилья в выбранном владельцем сертификата населенном пункте он имеет право приобрести по договору купли-продажи на первичном или вторичном рынке жилья у физических и юридических лиц жилые помещения, в том числе индивидуальный жилой дом (часть дома). При этом орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации оказывает владельцу сертификата содействие в приобретении жилья (абзац 3 п. 12). В случае если стоимость жилья по договору купли-продажи жилого помещения превышает размер компенсации, причитающейся органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации за подлежащее предоставлению жилое помещение, оставшаяся часть стоимости приобретенного жилого помещения оплачивается за счет средств владельца сертификата.
В случае невозможности использования сертификатов разрешается выплата компенсаций за утраченное жилье (абзац 2 п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства N 810), но порядок выплаты этих компенсаций законодательно не определен.
В связи с указанной проблемой полагаем необходимым внести дополнения в абзац 2 п. 6 Правил выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, установив порядок выплаты компенсации в случае невозможности использования государственных жилищных сертификатов.
4. Не предусмотрено предоставление жилья лишившимся его гражданам путем строительства домов на той же территории, где произошла чрезвычайная ситуация.
Вероятно, она может быть решена по аналогии с выплатой компенсации за покупку недвижимости. В соответствии с абзацем 3 п. 12 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 9 октября 1995 года N 982 «в случае отсутствия муниципального жилья в выбранном владельцем сертификата населенном пункте он имеет право приобрести по договору купли-продажи на первичном или вторичном рынке жилья у физических и юридических лиц (одного или нескольких) жилые помещения, в том числе индивидуальный жилой дом (часть дома), отвечающие установленным санитарным и техническим требованиям, благоустроенные применительно к условиям населенного пункта (в том числе в сельской местности), выбранного для постоянного проживания».
Однако, учитывая короткие сроки погашения государственного жилищного сертификата и длительные сроки возведения нового жилья, граждане вынуждены, как правило, выезжать из города, района, пострадавшего в результате чрезвычайной ситуации, независимо от желания остаться и проживать в нем. Это ограничивает право на свободу места жительства.
В связи с этим необходимо предусмотреть в названном Постановлении Правительства не только выдачу сертификатов, но и, в случае невозможности их реализации, выплату пострадавшим гражданам определенной суммы денег, установленной, например, в минимальных размерах оплаты труда на момент их получения, в течение года после возникновения чрезвычайной ситуации.
5. Согласно требованиям ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз.
Возникает вопрос: на каких условиях должны пользоваться жилыми помещениями граждане, ранее приватизировавшие свое жилье, а теперь получившие в результате чрезвычайной ситуации новое жилое помещение по договору социального найма?
По общему правилу, закрепленному в ст. 210 ГК РФ, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 211 ГК РФ).
По нашему мнению, в этом случае существует необходимость принятия такого закона, например «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в котором необходимо указать возможность повторной приватизации.
Проект такого Закона существовал еще в 1998 году (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июня 1998 года N 2520-II ГД), но так и остался непринятым. В нем было записано: «Граждане, потерявшие приватизированное жилье в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, повторно приобретают право на приватизацию жилого помещения, занимаемого ими по договору социального найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» (абзац 2 п. 10 проекта).
Таким образом, вопросы о предоставлении жилья гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций, заслуживают внимания, их следует решить в установленном законом порядке.
