(Попова Н. Ф.) («Административное право и процесс», 2008, N 4)
О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ВОПРОСОВ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ <*>
Н. Ф. ПОПОВА
——————————— <*> Статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
Попова Н. Ф., доктор юридических наук.
В истории России правовое регулирование общественных отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) всегда относилось к числу важнейших национальных задач, непосредственное исполнение которых возлагалось на первых лиц органов власти <1>. ——————————— <1> См.: Федулов Г. В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 57.
В СССР до середины 80-х годов XX в. было установлено, что в промышленности ответственность за предупреждение аварий и катастроф техногенного характера, ликвидацию их последствий, защиту работников объектов народного хозяйства и населения возлагалась на руководителей предприятий, отраслевые министерства и ведомства. К этой работе привлекались отраслевые профсоюзы, органы государственного контроля и надзора. При крупных техногенных авариях и катастрофах, возникновении стихийных бедствий руководство ликвидацией ЧС было возложено на местные органы исполнительной власти. При необходимости привлекались ресурсы из других регионов, создавались временные правительственные комиссии <2>. ——————————— <2> См.: Романов И. Б. Теоретические и правовые основы обеспечения общественной безопасности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник научных трудов ВНИИ МВД России «Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в экстремальных условиях». М., 2004. С. 34.
В стране также развивалась и созданная в 1932 г. система местной противовоздушной обороны, преобразованная в 1961 г. в систему гражданской обороны (ГО) <3>. Она была создана для защиты населения и объектов экономики от оружия массового поражения <4>. Такая ориентация привела к тому, что ГО не смогла обеспечить выполнение внезапно возникающих задач мирного времени по ликвидации последствий крупных техногенных катастроф, например на Чернобыльской АЭС. Данное обстоятельство определило необходимость перестройки деятельности ГО на решение задач по защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера <5>. ——————————— <3> См.: Основы РСЧС. Приведение в готовность и защита формирований. Специальная обработка. Эвакуационные мероприятия // Библиотечка журнала «Военные знания». 1997. N 1. С. 3. <4> См.: Постановление СНК СССР от 4 октября 1932 г. «Об утверждении Положения о противовоздушной обороне территории СССР»; Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 июля 1961 г. N 639-275 «Об утверждении Положения о гражданской обороне Союза ССР» и др. <5> См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 июля 1987 г. N 886-213 «О мерах по коренной перестройке системы гражданской обороны».
Последовавшие за чернобыльской катастрофы, такие, как Спитакское землетрясение в Армении (1988 г.), взрывы 1988 г. в Арзамасе, и др., показали, что система ГО самостоятельно не может обеспечить защиту населения и территорий от ЧС. Необходимо было создать общегосударственную систему предупреждения и ликвидации стихийных бедствий и крупных производственных аварий и катастроф. Первым шагом в этом направлении явилось создание 27 декабря 1990 г. Российского корпуса спасателей на правах Государственного комитета РСФСР, преобразованного затем в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В результате принятых решений впервые в РФ был создан федеральный орган исполнительной власти, специально Уполномоченный на решение задач в области защиты населения и Территории от ЧС природного и техногенного характера и от опасностей, возникающих при военных действиях или вследствие этих действий. Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 1992 г. N 261 была создана Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях. Она объединяла органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций мирного времени и последствий военных действий. Однако в дальнейшем руководством страны, как правильно отмечает В. Г. Федулов и другие ученые <6>, было принято небесспорное решение о создании двух систем защиты населения и территорий от ЧС отдельно для военного (ГО) и мирного времени (Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) <7>. ——————————— <6> См.: Федулов В. Г. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 43; Порфирьев Б. Н. Проблемы организации и структура государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в России // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 1997. N 11. С. 16 и др. <7> См.: Постановление Правительства РФ «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 5 ноября 1995 г. N 1113 // СЗ РФ. 1995. N 46. Ст. 4459.
В целях эффективного решения вопросов защиты населения от чрезвычайных ситуаций мирного времени был принят пакет законодательных и подзаконных актов. Например, Федеральные законы от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др. Эти нормативные правовые акты конкретизируют положения Конституции РФ о реализации права граждан на благоприятную среду обитания, безопасные условия труда, возмещение вреда их жизни и здоровью, на защиту имущественных интересов физических и юридических лиц и др. Можно согласиться с мнением ряда ученых, что имеющийся пакет нормативных правовых актов позволяет выделить правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации по предупреждению и ликвидации техногенных аварий и катастроф, стихийных и иных бедствий в самостоятельную область правового регулирования, а совокупность правовых норм свести в отдельную отрасль законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций <8>. ——————————— <8> См.: Федулов Г. В. Нормативно-правовое обеспечение гражданской защиты // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 1998. N 2. С. 7 — 35; Бринчук М. М. Перспективы формирования в России системы правовых мер по обеспечению технической безопасности // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). 1994. С. 52 — 61 и др.
В ходе проведения административной реформы были уточнены функции МЧС России. Так, в целях объединения сил и средств при проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, Государственная противопожарная служба МВД России была передана в МЧС России (ГПС МЧС России) <9>. А Федеральным законом от 22 августа 2004 г. <10> ГПС МЧС России была преобразована в Федеральную противопожарную службу (ФПС). Она является составной частью Государственной противопожарной службы, в которую помимо Федеральной противопожарной службы входит и Противопожарная служба субъектов РФ <11>. ——————————— <9> См.: Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 г. N 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» // СЗ РФ. 2001. N 46. Ст. 4348. <10> См.: ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». <11> См.: ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649; Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. N 385 «О Федеральной противопожарной службе» // СЗ РФ. 2005. N 26. Ст. 2649.
25 октября 2006 г. был принят Федеральный закон N 172-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности». Согласно этому Закону, к полномочиям МЧС России теперь относится тушение пожаров в населенных пунктах при сохранении права субъекта РФ иметь подразделения пожарной охраны и сохранении ответственности субъекта Федерации за пожарную безопасность в населенных пунктах. Указанным Законом определено, что управление силами на территории при пожаротушении теперь осуществляется через один управляющий центр — территориальный орган МЧС России, находящийся в оперативном подчинении органа исполнительной власти. В 2007 г. пожарные подразделения ФПС свыше 210 тыс. раз привлекались к тушению пожаров. Больше всего пожаров было зарегистрировано в жилом секторе: их доля от общего числа составила 71%. При выполнении этих мероприятий силами МЧС России было спасено почти 100 тыс. человек и сохранено материальных ценностей на сумму свыше 38 млрд. руб. <12>. ——————————— <12> См.: Итоги деятельности МЧС России за 2007 г. (01.02.2008) // http://www. mchs. gov. ru.
Указом Президента РФ от 28 августа 2003 г. N 991 на МЧС России были возложены новые функции по: организации поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море РФ; организации и осуществлению надзора во внутренних водах и в территориальном море РФ за пользованием маломерными судами и базами для их стоянок; руководству деятельностью Государственной инспекции по маломерным судам РФ. Для выполнения этих функций в ведение МЧС России была передана из Министерства природных ресурсов РФ Государственная инспекция по маломерным судам РФ (ГИМС) и было разработано новое Положение об этой Инспекции <13>. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. N 47 «О Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 518.
В 2007 г. на водных объектах России погибло 7697 человек (на 4% меньше, чем в 2006 г.). Силами ГИМС было пресечено свыше 47 тыс. нарушений Правил пользования маломерными судами <14>. ——————————— <14> См.: Итоги деятельности МЧС России за 2007 г. (01.02.2008) // http://www. mchs. gov. ru.
В связи с увеличением функций, возложенных на МЧС России, и в целях совершенствования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительством РФ было утверждено новое Положение о ней <15>, уточняющее ее задачи и основы деятельности с учетом накопленного опыта и специфики выполняемых задач. ——————————— <15> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121.
31 мая 2005 г. был принят совместный Приказ МЧС России, МВД России и ФСБ России от 31 мая 2005 г. N 428/432/321 «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях, угрозе террористических акций». Это обстоятельство потребовало внесения изменений в ст. 6 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» по вопросам оповещения и информирования населения. Установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации (в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей и по иным каналам) о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, а также о прогнозируемых и возникших ЧС, о приемах и способах защиты от них <16>. ——————————— <16> См.: Приказ МЧС России от 9 января 2008 г. N 1 «Об утверждении Положения об информировании населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи опасных объектов» и др.
На плановой основе ведется работа по созданию Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН). В 2007 г. в рамках ОКСИОН было создано 5 информационных центров в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани, Ижевске и Омске. В других городах России появились 30 пунктов уличного информирования и оповещения населения, 140 терминальных комплексов, в состав которых входят 632 пункта информирования и оповещения населения на основе плазменных панелей и 358 по типу «бегущая строка». Всего в России действуют 13 информационных центров, 47 пунктов уличного информирования и оповещения населения, а также около 2 тыс. пунктов информирования и оповещения населения на основе плазменных панелей и типа «бегущая строка» <17>. ——————————— <17> См.: Итоги деятельности МЧС России за 2007 г. (01.02.2008) // http://www. mchs. gov. ru.
Особое внимание уделяется правовому регулированию работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций и смягчению их последствий. В России создана целостная система мониторинга и прогнозирования, выстроена система «непрерывного технологического цикла прогнозирования», при котором каждый последующий вид прогноза уточняет предыдущий <18>. ——————————— <18> См.: Постановление Правительства РФ от 6 января 2006 г. N 1 «О Федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 695; Приказ Росгидромета от 1 августа 2006 г. N 171 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме предупреждения о цунами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // БНПА ФОИВ. 2006. N 40 и др.
Активно развивается космическая составляющая мониторинга и прогноза. Развернуто пять пунктов приема и обработки космической информации, что позволяет получать оперативную информацию практически на всей территории страны. В 2007 г. практически завершилась работа по вводу в эксплуатацию Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), который должен соединить в единую вертикаль все структуры, связанные с предупреждением, прогнозированием и ликвидацией чрезвычайных ситуаций на федеральном уровне и в субъектах РФ. В 2008 г. работу по строительству и техническому оснащению аналогичных центров планируется организовать в Северо-Западном, Южном и Сибирском региональных центрах МЧС России. Совершенствуется правовое регулирование надзорной деятельности в системе МЧС России. Для этого были приняты Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. N 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», Приказ МЧС России от 22 августа 2006 г. N 489 «Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <19>. ——————————— <19> БНПА ФОИВ. 2006. N 37.
Например, в 2006 г. органы госпожнадзора провели более 1 млн. проверок, в ходе которых было выявлено 7,5 млн. нарушений и составлено более 450 тыс. административных протоколов. Общая сумма штрафов составила свыше 500 млн. руб. <20>. ——————————— <20> См.: Итоги деятельности МЧС России за 2006 г. // http://www. mchs. gov. ru; Итоги деятельности МЧС России за 2007 г. (01.02.2008) // http://www. mchs. gov. ru.
Была изменена классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленная в 1996 г. <21>. Они классифицируются в зависимости от: а) количества людей, пострадавших в этих ситуациях; б) количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности; в) размера материального ущерба; г) границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Первоначально чрезвычайные ситуации подразделялись на шесть видов: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Теперь — на ЧС локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера <22>. ——————————— <21> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563. <22> См.: Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640.
В 2006 г. произошло 2847 чрезвычайных ситуаций, в том числе техногенного характера — 2541, природного характера — 261, биолого-социального — 44, совершен один крупный террористический акт. При этом погибло 6043 человека и пострадало 8 тыс. человек. В 2007 г., по данным МЧС России, количество ЧС сократилось на 12,6% <23>. ——————————— <23> См.: Итоги деятельности МЧС России за 2006 г. // http://www. mchs. gov. ru.
Приняты нормативные правовые акты в целях осуществления первоочередных задач по повышению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений <24>. ——————————— <24> См.: Приказы МЧС России от 4 ноября 2004 г. N 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта»; от 25 октября 2004 г. N 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // БНПА ФОИВ. 2004. N 48.
Закреплен новый статус гражданской обороны, ориентированный на защиту населения от всего спектра угроз мирного и военного времени, уточнены полномочия руководителей всех уровней исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе от пожаров. В ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» закреплено участие сил и средств гражданской обороны в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок их привлечения к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера. Та же правовая норма внесена в Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне». Подводя итог, можно заключить, что изменение конституционных основ Российского государства, переход к рыночной экономике, демократизации, учет норм международного права потребовали принятия новых законодательных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан и организаций на защиту от чрезвычайных ситуаций различного характера, адекватное реагирование на них государственной и муниципальной администрации и оказание помощи пострадавшим.
