ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ЮРИДИЧЕСКОЕ СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Expertise of normative legal acts as a legal means of fighting corruption.
Гулягин А. Ю., кандидат юридических наук.
В статье автор посредством анализа законодательной и нормативно-правовой базы раскрывает существо экспертизы нормативных правовых актов. При этом предлагается собственное определение данного понятия с учетом вновь установленной законодателем задачи для экспертизы — выявления коррупциогенных факторов. Ключевые слова: экспертиза, коррупция, коррупциогенные факторы.
On the basis of analysis of legislative and normative legal base the author reveals the essence of expertise of normative legal acts. At that the author proposes his own definition of the said concept taking into account the new established task for such an expertise — finding corruption factors. Key words: expertise, corruption, corruption factors.
Тема экспертизы нормативных правовых актов развивается на протяжении последнего десятилетия очень активно. Об этом свидетельствует анализ регламентирующих эту деятельность документов, действовавших ранее и действующих в настоящее время. Еще большую актуальность она приобрела с момента принятия Национального плана противодействия коррупции, в соответствии с которым органам юстиции было предписано проводить экспертизу нормативных правовых актов на предмет наличия в них так называемых коррупциогенных факторов <1>. ——————————— <1> См.: пп. «б» п. 7 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. // Российская газета. N 164. 2008.
В настоящее время создана правовая основа для проведения экспертизы правовых актов на предмет наличия в них коррупционных факторов: принят и действует Федеральный закон N 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <2> и утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, Постановлениями Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196 соответственно (далее — Правила и Методика соответственно) <3>. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <3> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 10. Ст. 1240; Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.
Указанный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. При этом коррупциогенные факторы определяются как положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Кроме того, важным является то, что Федеральным законом в качестве субъектов проведения экспертизы определена прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции, а также независимые эксперты. В качестве способа устранения коррупциогенных факторов регламентировано требование прокурора либо его обращение в суд по поводу устранения коррупциогенных факторов, заключение исполнительного органа власти в сфере юстиции и независимых экспертов. При этом необходимо отметить, что требование прокурора обязательно к рассмотрению, в то время как заключение носит рекомендательный характер. В Федеральном законе дается четкое разграничение предметов ведения между субъектами проведения антикоррупционной экспертизы как по направлениям законодательства, так и по органам, принимающим нормативные правовые акты. В свою очередь, в Правилах указывается, что экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов (далее — проекты документов). Кроме того, в Правилах указаны субъекты проведения экспертизы — Министерство юстиции Российской Федерации и аккредитованные юридические и физические лица. В Методике проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — Методика), приводится определение коррупционных факторов как положений проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Приводится перечень коррупционных факторов, делящихся на три основные группы. Это, во-первых, факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, во-вторых, факторы, связанные с наличием правовых пробелов, в-третьих, факторы системного характера (правовые коллизии). Каждая из этих групп довольно подробно раскрывается с приведением конкретных факторов. Нормативное закрепление определения коррупционных факторов и, собственно, приведение перечня таковых являются положительным и своевременным шагом, поскольку практика правоприменения не могла правильно и однообразно формироваться при их отсутствии. Как известно, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» перечня коррупционных факторов нет. Вместе с тем положения данных документов не дают определения понятию экспертизы. Наличие в тексте официального документа (лучше всего в тексте Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») определения понятия антикоррупционной экспертизы позволило бы одинаково применять его и избежать возможных правовых споров на эту тему, но однозначно при условии того, что это определение заключало бы в себе как этимологическую, так и юридическую сущность рассматриваемого правового института. Анализируя нормативные акты по обозначенной проблеме, находим близкое по содержанию, но все же не до конца в нашем конкретном случае применимое определение экспертизы нормативных правовых актов. Так, согласно пункту 9 раздела IV Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. N 278, экспертиза нормативных правовых актов заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов) <4>. ——————————— <4> Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 11.
Таким образом, Конституции РФ и федеральному законодательству должен соответствовать весь нормативный правовой акт, все его содержательные элементы: форма, цели, задачи и т. п. Существо этого определения строится на необходимости обеспечить законность. Хотя и узкое для данной ситуации и не претендующее на раскрытие рассматриваемого определения понятие правовой экспертизы все же, по сути, верное. Видится, что при построении конструкции определения необходимо учесть общую суть экспертизы как таковой, содержательные элементы категории — нормативный правовой акт, а также цель антикоррупционной экспертизы. Если общая сущность как правовой, так и антикоррупционной экспертизы заключается в едином механизме объективных действий — оценке нормативного правового акта (это вписывается и в этимологические рамки понятия экспертизы) <5>, то специфику каждого из понятий будет определять субъективная составляющая — цель экспертизы. В первом случае это соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, то есть обеспечение принципа законности. Во втором случае — выявление в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений <6>. ——————————— <5> С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова определяют экспертизу как рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для вынесения заключения // Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 908. <6> См.: п. 1 раздела I Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утв. Постановлением Правительства от 5 марта 2009 г. N 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.
Однако и в антикоррупционной экспертизе необходимо учитывать вопросы законности нормативных правовых актов, поскольку об этом прямо говорится в Методике. В частности, подпункт «ж» пункта 8 раздела III Методики приводит в качестве положения, способствующего коррупции, принятие нормативного правового акта сверх компетенции того или иного органа или должностного лица <7>. ——————————— <7> См.: Там же. Пп. «ж» п. 8 раздела III.
А это уже нарушение, кстати, являющееся предметом правовой оценки акта в соответствии с нормами Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденных Приказом Министерства РФ от 29 октября 2003 г. N 278 <8>. ——————————— <8> Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 11.
То есть, по сути, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов заключается в оценке документов на наличие условий, способствующих проявлению коррупции. По мнению автора, вектор задан правильно, однако для определения понятия необходимо раскрыть еще и другие содержательные элементы понятия. Нормативный правовой акт. Авторы по-разному определяют нормативный правовой акт. Вместе с тем анализ элементов, содержащихся в этих определениях, свидетельствует о том, что все авторы исходили из следующих основных признаков этого правового института: 1. Правовые акты принимаются государственными уполномоченными органами. 2. Имеют подзаконный и основанный на законах характер. 3. Имеют властный односторонний характер. 4. Направлены на реализацию целей и задач государственной власти. 5. Всегда за применением правового акта следует наступление юридических и управленческих последствий: создаются, изменяются или прекращаются правоотношения. На основании приведенных общих критериев правового акта автором ранее предлагалось следующее его определение. Нормативный правовой акт — это акт государственного уполномоченного органа, имеющий властный односторонний характер, являющийся подзаконным и основанным на законе, реализующий цели и задачи государства и всегда влекущий наступление управленческих и правовых последствий <9>. ——————————— <9> См.: Гулягин А. Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции. М., 2009. С. 101.
Таким образом, с учетом обозначенных выше категорий, важных для формирования определения понятия экспертизы нормативных правовых актов, автором статьи предлагается следующее ее определение: «Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции — коррупциогенных факторов». По мнению автора, подобный подход расширяет понимание экспертизы нормативных правовых актов и учитывает современные требования, предъявляемые к ней.
