(Кочура В. Н.) («Журнал российского права», 2012, N 9)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ
В. Н. КОЧУРА
Кочура Владимир Николаевич, начальник правового управления Торгово-промышленной палаты Ростовской области.
Рассматриваются вопросы определения цели антикоррупционных экспертиз, особенности применения Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, методика, базовые факторы, приемы и методы исследования.
Anti-corruption expertise: methods of conducting V. N. Kochura
The article covers following topics: determination the purpose of anti-corruption expertise, special features of Practical application for anti-corruption expertise of regulatory legal acts and drafts.
Key words: anti-corruption expertise, practical application, primary factors, techniques and methods of examination.
В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы — это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах <1>. О. В. Казаченкова к такой цели относит еще и «включение в положения таких актов антикоррупционных норм в превентивных целях, в том числе внесение предложений о необходимости отмены нормативного правового акта, внесения в него изменений, доработки либо отклонения проекта нормативного правового акта» <2>. ——————————— <1> См.: Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Сост. Е. Р. Россинская. М., 2010; Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. N 1; Семенова Е. И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. N 6. <2> Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 29 — 38.
Трудно согласиться с данными утверждениями в части отнесения к целям антикоррупционной экспертизы последующего устранения выявленных коррупциогенных факторов и выработки норм превентивного характера. Логико-методическое определение цели и его древа (идеал — цель — задача — итог) сформулировали Р. Акофф и Ф. Эмери <3>. При этом если идеал — это окончательный желаемый результат определенного субъекта, результат, который никогда нельзя получить, но к которому можно приблизиться, то все остальные составляющие данного древа вполне достижимы (в определенный момент либо в будущем) <4>. ——————————— <3> См.: Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. <4> Там же.
Антикоррупционная экспертиза проводится лицами, указанными в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе), однако зачастую они не могут влиять даже на сам факт рассмотрения подготовленных ими заключений. Правовые режимы таких документов различаются в зависимости от субъектов экспертизы <5>. От этих субъектов не зависит устранение выявленных коррупциогенных факторов, принятие профилактических мер. Поскольку данная цель недостижима, она и не может быть поставлена перед экспертами. ——————————— <5> См.: Казаченкова О. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3. С. 39 — 44.
Выявленные в результате антикоррупционной экспертизы коррупциогенные факторы должны быть отражены в соответствующем требовании или обращении прокурора либо заключении эксперта; должны быть предложены также способы их устранения (п. 1, 2 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе). На этом антикоррупционная экспертиза завершена (речь не идет о надлежащем оформлении заключения, направлении его заинтересованному органу или должностному лицу). Устранение выявленных нарушений (добровольно либо вследствие действий иных органов, например прокуратуры), принятие профилактических мер — прерогатива не экспертов, а органов и должностных лиц, издавших акт. На стадии устранения выявленных коррупциогенных факторов нередко применяются положения других законов, например п. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (достигается антикоррупционной экспертизой) и последующее их устранение (достигается действиями государственных или муниципальных органов, должностных лиц, издавших акт). Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится с применением Методики, определенной Правительством РФ (ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе). Методика — это совокупность приемов, методов, система правил выполнения какой-либо работы, исследования <6>. Следовательно (при буквальном его толковании), к компетенции Правительства РФ отнесено определение совокупности приемов и методов проведения антикоррупционной экспертизы. ——————————— <6> См.: Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 1998.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика) утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Если названную Методику рассматривать именно как совокупность приемов, методов исследования нормативных правовых актов и их проектов, то, безусловно, она может быть использована для работы над всеми нормативными правовыми актами, включая федеральные и региональные законы, указы Президента РФ. Как отмечает А. М. Цирин, «оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность заключается в нейтрализации коррупциогенности нормативного правового акта. Для достижения цели оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность в качестве базового используется логический метод познания — анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы)» <7>. В настоящее время имеются подробные описания методов оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность <8>. ——————————— <7> Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 22 — 29. <8> См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
Методику действительно можно расценивать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод познания (анализ) для оценки нормативного правового акта на коррупциогенность. Вместе с тем С. Н. Шевердяев отмечал, что методика антикоррупционной экспертизы, появившаяся в 2003 — 2004 гг., претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же <9>. ——————————— <9> См.: Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20. С. 5 — 11.
Действующая Методика также содержит перечень базовых факторов коррупциогенности. Получается, что согласно Методике нормативный правовой акт или его проект подлежит анализу в целях выявления таких факторов, установленных самой Методикой. На первый план выходит не совокупность приемов и методов исследования, а сам факт определения базовых факторов коррупциогенности, которые подлежат исключению из разрабатываемых либо действующих нормативных правовых актов, и практическое значение Методика приобретает именно в связи с определением данных базовых факторов. Представляется, что Методика устанавливает определенные требования к нормативным правовым актам. В частности, согласно подп. «а» п. 3 Методики отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения признается коррупциогенным фактором. Следовательно, если исходить от обратного, нормативный правовой акт должен определять сроки, условия и основания принятия решения. Вряд ли это следует расценивать иначе, чем требования, предъявляемые к самому содержанию нормативного правового акта для обеспечения его соответствия антикоррупционному законодательству. В частности, А. Ю. Гулягин считает, что нормативное закрепление определения коррупциогенных факторов и, собственно, приведение перечня таковых являются положительным и своевременным шагом, поскольку практика правоприменения не могла правильно и однообразно формироваться при их отсутствии, а в Федеральном законе «О противодействии коррупции» перечня коррупциогенных факторов нет <10>. ——————————— <10> См.: Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. N 12. С. 37 — 39.
Более того, установление коррупциогенных факторов, не предусмотренных Методикой, рассматривается как нарушение федерального антикоррупционного законодательства <11>. ——————————— <11> См.: Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 12 — 24.
Верховный Суд РФ в Определении от 2 марта 2011 г. N 33-Г11-4, обосновывая свою позицию по конкретному делу, указал, что п. 3 и 4 Методики «установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов». Учитывая, что Методика утверждена подзаконным актом, полагаем невозможным ее применение при антикоррупционной экспертизе действующих федеральных и региональных законов, а также проектов законов и указов Президента РФ, разработкой которых занимаются органы и должностные лица, не входящие в систему исполнительных органов либо не подведомственные Правительству РФ (например, Президент, депутаты, законодательные органы субъектов Федерации и др.). Этому препятствуют закрепленные в Конституции РФ принципы разделения властей (ст. 10) и разграничения полномочий органов власти (ст. 11). Исполнительная власть не может определять требования, которым должны следовать законодатели при разработке и принятии федеральных (региональных) законов, а также требования, которым должны соответствовать акты Президента РФ в законотворческой сфере. Трудно согласиться с мнением П. Скобликова, который, критикуя позицию Минюста России, отмечает, что «сложилась негативная практика, в соответствии с которой не подвергаются антикоррупционной экспертизе в уполномоченных государственных органах законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации» <12>. ——————————— <12> Скобликов П. Непогрешимые законопроекты, или Кое-что об антикоррупционной экспертизе // ЭЖ-Юрист. 2011. N 35. С. 2.
В то же время значительная часть федеральных законов разработана исполнительной властью. Именно поэтому Правительством РФ предъявляются требования к исполнительным органам власти, которые необходимо исполнять на стадии разработки проектов федеральных законов и указов Президента РФ. Речь идет об исключении факторов, отнесенных к числу коррупциогенных. Такой подход представляется вполне оправданным. Подзаконный характер Методики существенно затрудняет проведение антикоррупционной экспертизы. Как отмечает А. В. Нестеров, назначение экспертизы, проведение специального исследования экспертом и использование заключения эксперта требуют организации данных действий (организационных процедур, административных регламентов), необходимо применение технологий специального исследования объекта экспертизы в соответствии с методикой специального исследования. Эксперты используют специальный исследовательский инструментарий в определенной юридической форме, под категорией инструментария понимаются категории средств, методов и (или) принципов, используемых как должностными лицами, так и экспертами <13>. ——————————— <13> См.: Нестеров А. В. Прагматические и теоретические проблемы экспертики // Эксперт-криминалист. 2011. N 2. С. 33 — 36.
При проведении антикоррупционных экспертиз нормативные правовые акты и их проекты рассматриваются применительно к базовым факторам коррупциогенности, наличие которых обусловливает необходимость корректировки нормативного правового акта вне зависимости от его вида и субъекта, издавшего акт. Примеры таких экспертиз представлены на сайтах информационного портала независимой антикоррупционной экспертизы <14> Рязанского отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» <15>, Торгово-промышленной палаты Ростовской области <16> и др. ——————————— <14> URL: http:// lawexpertise. ru/ ekspertnye — zaklyucheniya — nezavisimyh — antikorrupcionnyh — ekspertov. <15> URL: http:// www. alrf. ru/ user/ 100/ document/ anticorruption_expertise/ 22.09.2011/ zakluch_simvolika. pdf. <16> URL: http://www. tppro. ru/pravoexpert/antikor.
Более того, законодательная власть также проверяет подготовленные проекты федеральных законов на соответствие требованиям, выработанным исполнительной властью. В качестве примера приведем заключение Комитета Совета Федерации ФС РФ по финансовым рынкам и денежному обращению от 13 апреля 2011 г. N 3.7-08/112, в котором указано, что «согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов… коррупциогенные факторы в проекте Федерального закона не выявлены». В настоящее время Правительство РФ предъявляет субъектам законодательной инициативы требование о необходимости соответствия разрабатываемых проектов федеральных законов подзаконному акту — Методике. Так, в заключении Правительства РФ от 23 июня 2010 г. N 3045п-П13 «На проект Федерального закона «О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» указано, что законопроект содержит коррупциогенные факторы, а именно широту дискреционных полномочий, так как в нем имеет место неопределенность оснований принятия решений, а также злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), поскольку отсутствует четкая регламентация прав граждан. Данный довод был использован Правительством РФ в обоснование отказа в поддержке законопроекта <17>. Примечательно, что законопроект был внесен депутатом Государственной Думы РФ в порядке законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) <18>. ——————————— <17> Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. <18> См.: проект Федерального закона N 338101-5 «О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».
Субъекты РФ также используют Методику при проведении антикоррупционных экспертиз региональных законов. Так, Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. N 2034-П утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края. Антикоррупционная экспертиза проводится правовым управлением согласно утвержденной Методике. При этом сами коррупциогенные факторы установлены ст. 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2009 г. N 1798-КЗ «О противодействии коррупции в Краснодарском крае». Следовательно, Законодательное Собрание Краснодарского края применительно к антикоррупционной экспертизе издаваемых им правовых актов рассматривает Методику как документ методического характера. Такой подход представляется оправданным. Подзаконный характер Методики фактически обусловливает необходимость для законодательных органов субъектов Федерации самостоятельно утверждать базовые коррупциогенные факторы. С учетом отмеченной позиции Верховного Суда РФ такое регулирование не должно противоречить базовым факторам, отраженным в Методике (хотя это и спорно). Можно по-разному оценивать сложившееся положение, но вряд ли следует безразлично относиться к самой возможности исполнительной власти диктовать законодателям условия в сфере законодательной деятельности. Полагаем, что даже в тех случаях, когда проект закона подготовлен органом исполнительной власти, который обязан руководствоваться Методикой, при поступлении законопроекта в законодательный орган обосновывать необходимость его корректировки ссылками на положения Методики уже не представляется возможным. В данной ситуации требования Методики будут адресованы органам не исполнительной власти, а законодательной, что, как уже отмечалось, нельзя признать соответствующим Конституции РФ.
Библиографический список
Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. N 12. Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. Казаченкова О. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3. Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Сост. Е. Р. Россинская. М., 2010. Нестеров А. В. Прагматические и теоретические проблемы экспертики // Эксперт-криминалист. 2011. N 2. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. N 1. Семенова Е. И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. N 6. Скобликов П. Непогрешимые законопроекты, или Кое-что об антикоррупционной экспертизе // ЭЖ-Юрист. 2011. N 35. Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2009. N 10. Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. N 2. Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20.
