(Гулягин А. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 10)
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ И ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Controversial issues and practice of effectuation of anticorruptional expertize of normative-law acts and drafts thereof by the agencies of local selfgovernment.
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора области, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены проблемные вопросы теории и практики реализации органами муниципальной власти нормативных положений федерального антикоррупционного законодательства о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Автором раскрываются актуальные вопросы процедуры и субъектов проведения экспертизы, высказываются предложения о совершенствовании действующих правовых актов, повышении уровня взаимодействия органов власти с надзорным ведомством.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенный фактор, нормативный правовой акт, органы местного самоуправления.
The article considers controversial issues of theory and practice of realization by the agencies of municipal power of normative provisions of federal anticorruptional legislation on carrying out of anticorruptional expertise of normative acts and drafts thereof. The author reveals topical issues of procedure and subjects of carrying out of expertize, makes proposals on improvement of the current legal acts, increase of level of interaction of agencies of power with supervision department.
Key words: corruption, anticorruptional expertize, corruptogenic factor, normative-law act, agencies of local self-government.
В сфере противодействия коррупции одной из действенных превентивных мер является исключение из нормативных актов и их проектов коррупциогенных факторов — явлений или их совокупности, порождающих коррупцию или способствующих ее распространению. Для наиболее эффективной реализации ключевых положений Национального плана противодействия коррупции, Федерального закона «О противодействии коррупции» необходимо раннее выявление и устранение из действующих нормативных правовых актов и их проектов факторов, создающих потенциальную угрозу коррупционных решений и действий субъектов правоприменения. Пунктом 2 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определено, что профилактика коррупции осуществляется в т. ч. путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Таким образом, антикоррупционная экспертиза, осуществление которой на постоянной основе предусмотрено Национальным планом противодействия коррупции, является новым институтом российской правовой системы. В целях разрешения задач по борьбе с коррупцией проведение антикоррупционной экспертизы должно стать системной частью правотворческого процесса. Очевидно, что недостатки правовых актов, способствующие возникновению коррупционных проявлений, могут быть устранены путем повышения качества действующего законодательства. Большую роль в этом играет разработка методик, описывающих типичные нормы или положения, реализация которых может повлечь те или иные коррупционные проявления. На федеральном уровне принято несколько нормативных правовых актов, посвященных этому вопросу. Так, 26 февраля 2010 г. Правительством Российской Федерации принято Постановление N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (далее — Методика). Одновременно признаны утратившими силу Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 N 195 и N 196, которыми были утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Более двух лет действует специальный федеральный закон, посвященный антикоррупционной экспертизе (Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), который устанавливает понятие коррупциогенного фактора, правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, а также ее субъекты. В соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом N 329-ФЗ от 21.11.2011 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» в ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на соответствующие муниципальные образования возложена обязанность осуществления мер по противодействию коррупции в определенных границах. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится в т. ч. организациями, их должностными лицами — в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, и согласно Методике, определенной Правительством Российской Федерации. Очевидно, что местные органы власти наиболее близки к населению и несут большой объем обязанностей перед ними, а принимаемые ими решения напрямую затрагивают интересы значительной части граждан, проживающих на территории конкретного муниципального образования. Однако анализ складывающейся практики в ряде случаев свидетельствует о ненадлежащем и некачественном исполнении органами местного самоуправления возложенной законом обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Так, проведенное в 2011 г. обобщение показало, что, несмотря на императивное требование закона, из общего количества расположенных на территории Владимирской области муниципальных образований (137) в двадцати двух деятельность по проведению ведомственной антикоррупционной экспертизы не осуществлялась, порядок ее проведения не определялся. По фактам выявленных нарушений прокурорами на местах направлены акты реагирования о необходимости разработки и принятия нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения ведомственной антикоррупционной экспертизы, а также об определении органа, на который будет возложена соответствующая обязанность. Кроме того, в 32 муниципальных образованиях принятые нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность по проведению ведомственной антикоррупционной экспертизы, не соответствовали действующему законодательству, в связи с чем опротестовывались прокурорами. Распространенным недостатком в работе муниципалитетов является отсутствие мониторинга принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов, что явилось причиной действия правовых норм, содержащих перечень коррупциогенных факторов, противоречащих их определению, определенному в Федеральном законе N 172-ФЗ. Так, прокурором Судогодского района 26 сентября 2011 г. опротестовано Постановление главы г. Судогда от 23.03.2011 N 74 об утверждении соответствующего Положения, перечень коррупциогенных факторов в котором не соответствовал перечню федерального нормативного правового акта. Прокурором Селивановского района в июне 2011 г. опротестованы три решения Советов народных депутатов муниципальных образований Волосатовского, Новлянского, Чертковского сельских поселений, которыми были утверждены Положения о проведении антикоррупционной экспертизы, выполняемой на основании Методики, утвержденной Постановлением Правительства России, признанным утратившим силу с 26 февраля 2010 г. Анализ действующих правовых актов органов местного самоуправления, определяющих орган, на который возложены обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы, показал, что данная работа на местах осуществляется соответствующей комиссией, в которую входят представители администрации муниципального образования, депутаты представительного органа власти и независимые эксперты, либо юридическим отделом (правовым управлением) или юристом (специалистом). При этом подавляющее большинство действующих комиссий муниципальных образований осуществляет проведение экспертизы постановлений глав администраций и решений представительных органов, а также их проектов, что закреплено в нормативных правовых актах муниципальных образований. В большинстве муниципальных образований антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов осуществляется с 2010 г., т. е. с момента принятия соответствующих правовых актов. В то же время органы местного самоуправления не в полном объеме исполняют требования Федерального закона N 172-ФЗ от 17.07.2009 в части обеспечения надлежащего качества проводимой экспертизы. Так, за 2011 г. в ходе изучения прокурорами 5064 (2010 — 2982) действующих на территории области нормативных правовых актов органов местного самоуправления выявлено 338 (299) актов, содержащих коррупциогенные факторы, в связи с чем прокурорами подготовлены и направлены в органы местного самоуправления 187 (149) протестов, 35 (35) требований, 7 представлений, 8 (5) информаций. Кроме того, в суд направлено 6 (1) заявлений о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений решений представительного органа местного самоуправления. В ходе изучения 2952 (2010 — 1996) проектов нормативных правовых актов в представительные органы местного самоуправления направлено 63 информации, а в исполнительный орган — 125 информации об исключении коррупциогенных факторов. Удельный вес нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их проектов, содержавших коррупциогенные факторы, выявленные прокурорами, составил от общего количества изученных актов за 2011 г. — 6,5% (2010 — 6,3%), что соответствует среднестатистическому показателю по Центральному федеральному округу. Среди коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой, наиболее часто встречаются факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, такие, как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, выборочное изменение объема прав и принятие нормативного правового акта сверх компетенции. В то же время наибольшую опасность для общества представляют нормативные правовые акты, создающие дополнительные административные барьеры для реализации гражданами и юридическими лицами установленных законом прав и свобод. В условиях ненадлежащей правовой регламентации прохождения разрешительных процедур чиновники наиболее подвержены коррупционным проявлениям. Так, например, по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы Ковровской городской прокуратурой 24 октября 2011 г. главе г. Коврова направлено требование об изменении Постановления администрации г. Коврова от 25.06.2010 N 109 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам за исключением субсидий государственным и муниципальным учреждениям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг из бюджета г. Коврова». Одним из пунктов Порядка предусматривалось, что рассмотрение вопросов о предоставлении субсидий осуществляется на основании заявлений субсидиантов, подаваемых ими в администрацию г. Коврова, с обоснованием и приложением необходимых расчетов и иных документов. Рассмотрение вопросов о предоставлении субсидий субсидиантам также возможно на основании ходатайства структурного подразделения администрации г. Коврова. Кроме того, в Порядке не был регламентирован перечень документов, прилагаемых к ходатайству структурного подразделения администрации г. Коврова о выделении субсидии, а также условия, при которых подразделение может обратиться с таким ходатайством. Постановлением администрации г. Коврова от 20.12.2011 N 2949 в муниципальный акт внесены соответствующие изменения. В целях устранения нарушений, связанных с неисполнением требований законодательства при проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, а также активизации работы органов местного самоуправления в анализируемой сфере территориальными прокурорами внесены представления с постановкой вопроса об ответственности должностных лиц, допустивших принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Так, Суздальским межрайонным прокурором принимались меры реагирования по фактам некачественной подготовки нормативных правовых актов и их проектов, а также о непроведении антикоррупционной экспертизы в адрес трех глав муниципальных образований. По результатам рассмотрения представлений должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. Таким образом, представляется целесообразным на местном уровне нормативно обязать чиновников не только противостоять коррупциогенности, но и нести реальную ответственность за разработку «злокачественных» норм, что реально для исполнения и принесет явную пользу в профилактике коррупции. При осуществлении надзорной деятельности прокуроры на постоянной основе взаимодействуют с представительными и исполнительными органами муниципальной власти, проводят мониторинг законодательства в целях выявления пробелов, изучают проекты нормативных правовых актов, принимают меры по предотвращению принятия актов, содержащих коррупциогенные факторы. 23 марта 2012 г. прокуратурой области в рамках совершенствования работы по привлечению институтов гражданского общества к проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в т. ч. органов местного самоуправления, а также взаимодействия по иным вопросам организации совместной правозащитной деятельности, в целях реализации п. 1.4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации N 400 от 28.12.2009 заключено Соглашение о взаимодействии с Владимирским региональным отделением Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Соглашение предусматривает порядок взаимодействия в сфере нормотворчества, изучения нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности, защиты прав и свобод граждан, проведения совместных методических мероприятий и правового просвещения граждан. 23 мая 2012 г. прокуратурой области заключено аналогичное Соглашение о сотрудничестве со Счетной палатой Владимирской области. С 2009 г. в рамках заключенных соглашений органы прокуратуры области по данному вопросу также взаимодействуют с региональным управлением Министерства юстиции России по Владимирской области и Торгово-промышленной палатой Владимирской области. В настоящее время широкое распространение получила практика обсуждения проблем взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы на заседаниях межведомственных рабочих групп по противодействию коррупции, которые образованы в каждом районе области. Системная организация проведения антикоррупционной экспертизы эффективно дополняется правотворческой деятельностью органов прокуратуры, принимающих меры по разработке и внесению проектов нормативных правовых актов, направленных на приведение региональных и муниципальных актов в соответствие с требованиями федерального антикоррупционного законодательства. Представляется, что антикоррупционная экспертиза является реальной превентивной мерой в борьбе против коррупции. Именно сейчас, в свете принятия комплекса нормативных документов, у нее открылись наиболее реальные перспективы. Вместе с тем правовое регулирование этой деятельности еще нельзя считать завершенным. Вызывает определенные вопросы непоследовательность законодательных органов по регулированию проблем, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы. Причем оно связано не только с уже состоявшимся «опаздыванием» федерального нормотворчества от регионального в этой сфере, но и с несогласованностью позиций федеральных органов государственной власти и судебных органов о порядке обращения в суд в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы и не противоречащего действующему законодательству (в соответствии с главами 24 или 25 ГПК РФ). На практике вызывают особые сложности вопросы, касающиеся конкретизации процедуры и порядка обращения прокурора в суд в случае отклонения внесенного требования об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, согласно п. 1.7 Приказа Генерального прокурора РФ N 400 от 28.12.2009 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Очевидно, что для полноценной реализации новелл Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» требуется внесение изменений в процессуальное законодательство, которые бы урегулировали спорные вопросы. О необходимости таких изменений свидетельствует и складывающаяся в настоящее время судебная практика, которая в отсутствие законодательного регулирования этого вопроса, по сути, лишает прокурора возможности судебного оспаривания нормативных правовых актов по признаку их коррупциогенности. В то же время на практике далеко не всегда можно обосновать необходимость исключения коррупциогенных факторов через их прямое противоречие действующему законодательству, что осложняет механизм защиты прав конкретных субъектов и, как следствие, ослабляет возможность влияния на криминогенную ситуацию в России. Осмысление данной проблемы получило отражение в распоряжении Генерального прокурора Российской Федерации N 6/20р от 14.01.2010 «Об организации исполнения решения заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 21 декабря 2009 года», которым указано на необходимость разработки проекта федерального закона о внесении соответствующих изменений в действующее законодательство в части регламентации порядка обращения прокуроров в суд с заявлениями о выполнении предписаний прокуроров об изменении нормативного правового акта с целью устранения выявленных коррупционных факторов. Однако до настоящего времени в процессуальное законодательство изменения, регламентирующие порядок обращения в суд с требованиями об исключении коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов, не внесены.
