АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Г. В. СИНЦОВ
Синцов Глеб Владимирович, заведующий кафедрой «Частное и публичное право» юридического факультета ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет», председатель Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», доктор юридических наук, доцент.
Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации, а борьба с ней — принципиальной задачей государства и гражданского общества. В статье исследуется институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Обозначается ряд вопросов, пробелов и коллизий, требующих нормативного разрешения.
Anti-corruption expertise of normative-law acts and drafts thereof: certain issues of legal regulation G. V. Sincov
Corruption is recognized as one of system threats of safety of the Russian Federation, and fight against it — is a basic objective of the state and a civil society. In article the institute of anticorruption examination of legal acts and their projects is researched. Some points, gaps in law and collisions requiring regulatory resolution are designated.
Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Российской Федерацией в 2006 г., декларирует стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5) <1>. ——————————— <1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.). Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
Правовые и организационные основы проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них положений, создающих условия для проявления коррупции, заложены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Законом определяются цели и принципы организации антикоррупционной экспертизы, перечень субъектов, уполномоченных на ее проведение. В то же время не установлено само понятие антикоррупционной экспертизы, хотя оно должно быть в первую очередь прописано в законе в целях унифицированного применения названного института и минимизации потенциальных практических споров и дискуссий на эту тему. Юридическая энциклопедия трактует экспертизу как изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере. Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов <3>. ——————————— <3> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 499.
Российские правоведы дают свое толкование институту антикоррупционной экспертизы. Е. В. Каменская и А. А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, Прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению <4>. А. Ю. Гулягин понимает исследуемый институт как «действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции — коррупциогенных факторов» <5>. ——————————— <4> Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза: Научно-практическое пособие // Система «Гарант». 2010. <5> Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативно-правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. N 12. С. 39.
Следует отметить, что региональный законодатель в пределах своей компетенции самостоятельно решает данный вопрос. В соответствии с Законом Мурманской области от 26 октября 2007 г. N 898-01-ЗМО «О противодействии коррупции в Мурманской области» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это «деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, а также разработка рекомендаций, направленных на устранение таких факторов» (ст. I) <6>. ——————————— <6> Закон Мурманской области от 26 октября 2007 г. N 898-01-ЗМО «О противодействии коррупции в Мурманской области» (с изм. от 23.11.2009) // Мурманский вестник. 2007. N 208.
В республиках Алтай, Саха, Тыва под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным актам субъекта РФ и их проектам, разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов <7>. Как видно, разработка рекомендаций имеет здесь и вторую цель — «ограничение действия коррупциогенных факторов». ——————————— <7> См.: ч. 1 ст. 7 Закона Республики Алтай от 5 марта 2009 г. N 1-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Алтай» (с изм. от 24.06.2010) // Сборник законодательства Республики Алтай. 2009. N 57(63); ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 668-3 N 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» (с изм. от 14.04.2010) // Ил Тумэн. 2009. N 20; ст. 3 Закона Республики Тыва от 7 июля 2008 г. N 856 ВХ-II «О мерах по противодействию коррупции в Республике Тыва» (с изм. от 20.12.2010) // Тувинская правда. 2008. N 102.
В соответствии с Законом Оренбургской области от 15 сентября 2008 г. N 2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» проводится экспертиза не только правовых актов, но и договоров и соглашений — это «деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным правовым актам Оренбургской области, к их проектам, а также к договорам и соглашениям, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов» (ст. 3) <8>. ——————————— <8> Закон Оренбургской области от 15 сентября 2008 г. N 2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» (с изм. от 17.11.2010) // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 29.08.2008.
Напротив, в Свердловской области антикоррупционной экспертизой является только «выявление в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области коррупциогенных факторов» <9>. Соответственно цели по устранению (или ограничению) таких факторов отсутствуют. ——————————— <9> См.: ст. 2 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 г. N 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области» (с изм. от 23.05.2011) // Собрание законодательства Свердловской области. 2009. N 2(2009). Ст. 84.
По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц либо аккредитованных физических и юридических лиц, направленную на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций (направление требований, обращение в суд) по их устранению. Для эффективной реализации Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов <10>. При этом установлено, что Методика и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов проведения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Иные органы, организации, их должностные лица согласно ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Обратим внимание, что как Федеральный закон «О противодействии коррупции», так и Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» используют такую формулировку, как «институты гражданского общества». Сам термин «гражданское общество» имеет не только юридическую неопределенность, но и некоторые философско-правовые черты. Дифференцированные подходы наблюдаются относительно содержания и составных элементов гражданского общества: разнообразие и равенство форм собственности, свобода труда и предпринимательства, идеологическое многообразие и свобода информации, незыблемость прав и свобод человека, развитое самоуправление, цивилизованная правовая власть <11>; личность, семья, школа, церковь, собственность и предпринимательство, социальные группы, слои, классы, частная жизнь граждан и ее гарантии, институты демократии, общественные объединения, политические партии и движения, независимое правосудие, система воспитания и образования, свободные средства массовой информации, негосударственные социально-экономические отношения <12>. ——————————— <11> Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2001. С. 118. <12> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Таким образом, в силу неопределенности понятия «гражданское общество» всеми признаками неопределенности и неточности обладает и понятие «институты гражданского общества», сложность применения которого можно уже сейчас наблюдать в законодательстве. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ устанавливает, что «институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)» (ч. 1 ст. 5). Представляется, что общественное объединение, трактуемое Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, в полной мере является институтом гражданского общества (ст. 5). В соответствии со ст. 3 названного Закона общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица <13>. ——————————— <13> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. от 01.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Тем не менее Приказ Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. N 92 предусматривает возможность наделения статусом независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, только физических и юридических лиц <14>. Из этого следует, что общественное объединение, функционирующее без образования юридического лица, фактически лишается права стать независимым экспертом, предоставленного ему как институту гражданского общества Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». ——————————— <14> Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Российская газета. N 73. 2009.
В сфере правового регулирования статуса независимого эксперта обнаруживаются и другие пробелы. Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное вышеназванным Приказом Минюста, предусматривает, что юридическое или физическое лицо, намеренное получить статус независимого эксперта, должно отвечать требованиям п. 6 Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195. Однако данный нормативный акт признан утратившим силу новым Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. N 96. Более того, как Закон об антикоррупционной экспертизе, так и новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы предусматривают проведение независимой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а Приказ Минюста предусматривает аккредитацию в качестве независимого эксперта для проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов. Что включает в себя понятие «иные документы», в Приказе не поясняется. Возникает ряд вопросов и при оценке заключения независимого эксперта, например при его сравнении с заключением Министерства юстиции РФ или при сравнении с заключениями других экспертов. Вполне вероятны ситуации, когда Министерство юстиции РФ выявит коррупциогенные факторы в проекте нормативного акта, а независимый эксперт не выявит их либо наоборот. Также возможны случаи, когда заключения даются разными экспертами и в каждом таком заключении указано разное количество или разные виды коррупциогенных факторов. Общий порядок разрешения таких коллизий установлен в п. 6 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, согласно которому разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. Такой порядок до сих пор законодательно не установлен. Еще одна проблема заключается в получении ответа на заключение от органов государственной власти. Исходя из смысла ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, мотивированный ответ на заключение эксперта дается только в случае, когда в таком заключении содержатся предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов, в иных же случаях дача такого ответа не обязательна. Это означает, что заключение эксперта даже с выявленными коррупциогенными факторами, но без предложений по их устранению может не рассматриваться вообще. Эксперт, в свою очередь, даже не узнает о рассмотрении или нерассмотрении результатов проведенной им экспертизы. В связи с этим считаем необходимым исключить из Закона соответствующие ограничения. Мы также придерживаемся мнения о необходимости установления юридической ответственности за игнорирование заключения независимого эксперта <15>. ——————————— <15> Ибачкова Ю. С., Рыбак К. Е. О качестве антикоррупционных экспертиз // Культура: управление, экономика, право. 2011. N 1. С. 36.
Совершенствование нормативной базы проведения антикоррупционной экспертизы должно быть одной из приоритетных мер в противодействии коррупции. Устранение обозначенных правовых пробелов и коллизий антикоррупционного законодательства будет способствовать повышению эффективности противодействия коррупции и совершенствованию ее профилактической составляющей.
