(Быстров Г. Е.) («Законодательство и экономика», 2013, N 5)
МИРОВОЙ ОПЫТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В РОССИИ
Г. Е. БЫСТРОВ
Профессор кафедры аграрного и земельного права Российского государственного аграрного университета — МСХА им. К. А. Тимирязева, доктор юридических наук Г. Е. Быстров обращается к важнейшей теме — проблеме обеспечения продовольственной безопасности России и анализирует мировой опыт ее решения.
Ситуация с обеспечением продовольственной, генетической, экологической безопасности России становится все более тревожной. С 2000 г. стоимость ввезенного продовольствия ежегодно увеличивается на 30% в год, и в 2011 г. объем импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья для их производства составил 42,5 млрд. долл. против 35,2 млрд. долл. в 2008 г. и 36,4 млрд. долл. в 2010 г. <1>. ——————————— <1> Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2011 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы». М., 2012. С. 104.
Экспорт и импорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья для их производства в Российской Федерации, млрд. долл.
Аграрный импорт, по данным А. Г. Плугова, сопоставим по стоимости с экспортом российского газа в Западную Европу <2>. Однако страна, обладающая значительной зависимостью от импорта продовольствия, не может являться в полной мере практически экономически и политически независимой, и при возникновении международных конфликтов подобная зависимость становится угрожающей для национальной безопасности Российского государства. ——————————— <2> Плугов А. Г. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России: Дис. … канд. экон. наук. М., 2011. С. 10.
Попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности, предприняты Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» <3>, региональными законами ряда субъектов Федерации, в том числе Законом г. Москвы от 12 июля 2006 г. N 39 «О продовольственной безопасности города Москвы» <4>. В этих нормативных правовых актах определены основные термины: «продовольственная независимость Российской Федерации», «физическая доступность пищевых продуктов», «экономическая доступность пищевых продуктов», «соответствие пищевых продуктов требованиям законодательства о техническом регулировании», «рациональные нормы потребления пищевых продуктов», «государственный контроль за соблюдением законодательства о производстве и реализации качественной, экологически чистой сельскохозяйственной продукции». ——————————— <3> СЗ РФ. 2010. N 5. Ст. 502. <4> Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 43.
Термин «продовольственная безопасность» был введен в научный оборот в первой половине 1970-х гг. и заимствован из нормативных документов международных организаций, созданных для решения продовольственных проблем. Международно-правовое регулирование продовольственной безопасности основывается на нормах Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания, одобренной Резолюцией 3348 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1974 г., Римской декларации всемирного саммита по продовольственной безопасности, прошедшего 16 — 18 ноября 2009 г., и других международных документов, в том числе подготовленных Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций (ФАО) <5>. ——————————— <5> Интернет-сайт Организации Объединенных Наций: www. un. org.
Согласно Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания каждый мужчина, женщина или ребенок обладают неотъемлемым правом быть свободным от голода и недоедания для полного развития и сохранения своих физических и умственных способностей, а обязанностью каждого заинтересованного государства в соответствии с его суверенными соображениями и внутренним законодательством является устранение препятствий на пути производства продовольствия <6>. ——————————— <6> Там же.
Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности определила, что продовольственная безопасность существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. При этом выделяются четыре основы продовольственной безопасности: наличие, доступ, использование и стабильность. Неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности является аспект, касающийся питательности <7>. ——————————— <7> Интернет-сайт Всемирной продовольственной организации: www. fao. org.
Государство имеет право не только осуществлять регулирование экономики, оно обязано это делать. Справедливость сказанного подтверждает Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая 12 декабря 1974 г. на Пленарном заседании XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Согласно статье 7 Хартии «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор средств и целей развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах экономического развития. Все государства обязаны индивидуально и совместно сотрудничать, а также устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию» <8>. ——————————— <8> Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 135.
Мировое сообщество не выполняет возложенные на него обязательства по искоренению голода и недоедания на планете. На момент принятия Римской декларации о Всемирной продовольственной безопасности (1996 г.) число голодающих составляло около 825 млн. человек. К 2009 г. оно выросло почти на 24% (до 1020 млн. человек). Несмотря на все усилия международного сообщества решить проблемы глобальной продовольственной безопасности, ситуация с продовольственным обеспечением в мире ухудшается <9>. ——————————— <9> Плугов Г. Г. Указ. соч. С. 15.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации <10> выделяет в качестве основной цели государственного регулирования сельским хозяйством обеспечение населения российскими продовольственными товарами. Этим вызвана необходимость усиления и расширения публично-правовых форм государственного регулирования продовольственного рынка, связанных прежде всего с реализацией права российских граждан на полноценное питание. Данное право закреплено пунктом 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: «Каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояний его самого и семьи…». Применение в России норм Декларации о праве человека и гражданина на полноценное питание обеспечивается нормами различной отраслевой принадлежности. ——————————— <10> СЗ РФ. 2010. N 5. Ст. 502.
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах обращается особое внимание на то, что идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами. Эту точку зрения подтвердила Генеральная Ассамблея ООН (Резолюция от 4 декабря 1986 г.), провозгласив «неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав». Из конституционного признания России социальным государством следует, что государство как социальная служба должно выполнять два вида обязательств перед обществом. Во-первых, обязанность государства в сфере защиты прав граждан на полноценное питание состоит в том, что оно должно принимать меры по устранению продовольственной зависимости страны от зарубежных стран и сокращению импорта продовольствия, который по-прежнему остается каналом утечки капитала за границу путем манипуляций с контрольными ценами, фиктивными авансовыми переводами денег, оплатой розничных услуг, что подрывает экономическую систему государства. Во-вторых, государство призвано установить социальный порядок, создать справедливую политику продовольственного обеспечения, содействуя при этом решению двух задач — бесперебойному поступлению на продовольственные рынки пищевых продуктов в объемах, достаточных для удовлетворения в них потребностей населения, и доступности этих продуктов для населения, в том числе для лиц с фиксированными государственными доходами, пенсионеров и детей, зависящих от государственного социального обеспечения. Постепенно складывается система продовольственной помощи лицам, не имеющим достаточного дохода для покупки продовольствия. В нормативных документах определены рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-экономических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети). Федеральный закон от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» <11> установил рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) на пятилетний период. Ныне названный Закон заменен новым Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 227 <12>, однако предложенный минимальный набор продуктов по-прежнему непристойно далек от физиологических потребностей россиян. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.2006. N 14. Ст. 1457. <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 10.12.2012. N 50 (ч. IV). Ст. 6950.
Состав корзины в России и прежде (по Закону 2006 г.) был довольно беден (мясопродуктов трудоспособному населению полагалось менее 40 кг в год, юбку можно было приобрести раз в пять лет, на культурные развлечения разрешалось потратить 45 руб. в месяц. В денежном выражении все минимальные потребности человека в продуктах, товарах и услугах выражались цифрой 4446 руб. в среднем на человека в месяц) <13>. Согласно действующему Закону 2012 г. мясопродуктов трудоспособному населению предлагается 58,6 кг на человека в год. Нетрудно подсчитать: мяса, колбасы и прочих мясных изделий работающему человеку полагается не более 4,8 кг в месяц или 160 граммов в день. Состав и стоимость непродовольственных товаров и услуг ныне в натуральном выражении вовсе не регламентирована — установлено, что стоимость таких товаров и услуг составляет 50% к стоимости продуктов питания. ——————————— <13> Российская газета. 2008. 25 нояб.
В наиболее благополучных странах (например, в Швеции) стоимость потребительской корзины составляет 1000 долл. и более в месяц. В бедствующей Греции, Португалии и других странах этого уровня развития — около 500 — 700 долл. При этом следует учитывать разную стоимость товаров и услуг в России и других странах, а также неодинаковые традиционные потребности населения. В-третьих, государство должно противодействовать деятельности мощных продовольственных компаний, создающих искусственный продовольственный дефицит, нарушающих договорные обязательства, взвинчивающих цены на продовольствие. В связи с этим выдвигаются обоснованные предложения внести изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» <14> и установить в законе нижний предел закупочных цен на товары сельскохозяйственных товаропроизводителей и максимальную торговую наценку для всей цепочки поставщиков от поля до прилавка. В средствах массовой информации обсуждаются также предложения ввести по опыту США продовольственные талоны для малоимущих граждан России. ——————————— <14> Российская газета. 2009. 30 дек.
Существенный вклад в решение проблем правового обеспечения продовольственной безопасности России может внести использование мирового опыта обеспечения продовольственной безопасности. При этом необходимо учитывать общепринятую классификацию основных подходов к обеспечению продовольственной безопасности в зависимости от уровня аграрного потенциала стран, ориентированных на экспорт (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), протекционизм (Япония и Норвегия) и промежуточную политику (большинство стран ЕС). Ключевыми факторами обеспечения продовольственной безопасности в развитых странах являются приоритет либо поддержка сельскохозяйственного товаропроизводителя и гарантированное максимальное самообеспечение всеми видами продовольствия потребителя либо равная поддержка как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и потребителей сельскохозяйственной продукции. В России можно использовать оба варианта поддержки и потребителей, и сельскохозяйственных товаропроизводителей. В определенной мере для решения указанных проблем может быть использован правовой опыт применения в Казахстане и Белоруссии Государственной программы импортозамещения, утв. Постановлением правительства Республики Казахстан от 20 августа 2001 г. N 1088, и Государственной программы импортозамещения Республики Беларусь 2001 — 2005 годов и 2006 — 2010 годов. Приоритетами этих Программ является импортозамещение как необходимое условие повышения продовольственной и генетической безопасности Казахстана и Белоруссии. При решении правовых проблем продовольственной и генетической безопасности России надо учитывать, что агрессивные иностранные биотехнологические корпорации пытаются установить монополию на российском рынке семян и продовольствия, используют свое превосходство в научных разработках и политическом влиянии. Актуальным в связи с этим является вопрос, можно ли сохранять политику либерального саморегулирования, или необходимо законодательно закрепить импортозамещение в качестве основного направления продовольственной безопасности России и повышения конкурентоспособности агропромышленного производства. Создание устойчивой системы продовольственной безопасности связано с правовыми проблемами экологизации сельского хозяйства. Речь идет об организационно-правовом обеспечении развития экологического земледелия и производстве качественного и безопасного продукта питания. При этом надо учитывать исследования Международной комиссии «По вопросам будущего развития производства продуктов питания» и проекты по реализации устойчивого сельского хозяйства в 52 странах мира. Эти мировые экономические тенденции в развитии экологического земледелия и производства продуктов питания, провозглашенные в Докладе ФАО от 6 мая 2007 г. «Органическое сельское хозяйство», взаимосвязаны с проблемами правового регулирования генно-инженерной деятельности. Оздоровление человеческой популяции и улучшение состояния окружающей среды возможны только с учетом анализа мирового опыта развития сельскохозяйственного производства и экологизации земледелия. В сентябре 2012 г. предприняты некоторые попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, в проекте Федерального закона «О производстве органической сельскохозяйственной продукции и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации», на что ранее (в 1999 г. <15> и в 2010 г. <16>) обращалось внимание в юридической литературе. Данное направление государственного регулирования является одним из приоритетных в совершенствовании аграрного законодательства, направленного на устойчивое обеспечение населения Российской Федерации экологически чистой высококачественной сельскохозяйственной продукцией. Этим вызвана необходимость усиления внимания к проблемам стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей при производстве органической сельскохозяйственной продукции, поддержки потребительской сельскохозяйственной кооперации, малого и среднего предпринимательства, предоставляющих услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям органической сельскохозяйственной продукции, информационно-методического и научно-методического обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих органическое сельскохозяйственное производство. ——————————— <15> Ярандайкин Р. С. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. <16> Власов В. А. Продовольственная безопасность Российской Федерации как обязательное условие обеспечения ее реальной независимости. Красноярск, 2010.
Библиография
Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2011 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы». М., 2012. Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. Власов В. А. Продовольственная безопасность Российской Федерации как обязательное условие обеспечения ее реальной независимости. Красноярск, 2010. Плугов А. Г. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России: Дис. … канд. экон. наук. М., 2011. Ярандайкин Р. С. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999.
