(Пролетенкова С. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 12)
СУБЪЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассмотрена система органов государственной власти, осуществляющих противодействие религиозному экстремизму в Российской Федерации. Автор рассматривает организационные, компетенционные и целевые аспекты их деятельности в данной сфере.
Ключевые слова: религиозный экстремизм, организация, противодействие, органы государственной власти, взаимодействие.
Subject of counteraction of religious extremism in the Russian Federation S. E. Proletenkova
Proletenkova Svetlana Evgen’evna, doctoral student of the Federal State Budgetary Establishment «All-Russia Science Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia», candidate of juridical sciences, assistant professor.
The article describes the system of bodies of state power of opposing religious extremism in the Russian Federation. The author considers the organizational, competence and trust aspects of their activities in this field.
Key words: religious extremism, organization, countering, public authorities, the interaction.
В пункте 40 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации <1> указано, что «в целях обеспечения государственной и общественной безопасности: …развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности, включая международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм…». Данное положение свидетельствует о наличии в Российской Федерации системного подхода к решению задач в сфере противодействия религиозному экстремизму и иным, указанным в Стратегии, негативным тенденциям, или, проще говоря, о выработке такой системы обеспечения национальной безопасности, в которую в качестве структуры меньшего порядка (подсистемы) входят противодействие любым проявлениям экстремизма, в т. ч. религиозного, и иные подсистемы. Использование комплексного системного подхода в решении таких сверхсложных задач, какой является обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, вполне оправданно, поскольку, во-первых, сами угрозы национальной безопасности все чаще стали носить характер системности (например, религиозный экстремизм и радикализм, международный терроризм и др.); во-вторых, следует согласиться с В. Н. Кузнецовым, который указывает на то, что «все больший удельный вес стали занимать технологии предотвращения угроз, что увеличило роль интеллектуального фактора в осуществлении тактики и стратегии обеспечения безопасности» <2>. Важнейшей частью такого методологического подхода к обеспечению безопасности в целом и противодействию отдельным ее угрозам в частности является решение всех аспектов организации функционирования системы, к которым можно отнести, прежде всего, определение оптимальной структуры и анализ функционирования структурных составляющих. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая. <2> Кузнецов В. Н. Социология безопасности: Учеб. М., 2003. С. 31 — 32.
В статье 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» указано, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции». Тем самым определена структура субъектов противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации. Первое место среди них отводится органам государственной власти Российской Федерации. Действительно, вся деятельность государства функционально направлена на регулирование важнейших для социума вопросов. Наряду с решением социальных, правовых, экономических проблем важное место в деятельности государства занимают вопросы обеспечения правовой охраны и защиты граждан от противоправных посягательств, и практика показывает, что с течением времени это направление становится все более актуальным, а иногда и приоритетным. Органы государственной власти, реализуя правоохранительную функцию государства согласно указанной ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», с одной стороны, выступают единым механизмом в борьбе с проявлениями экстремизма, в т. ч. религиозного, в российском обществе, а с другой — практикуют своеобразную «специализацию труда», т. е. выделение трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В идеале при всей присущей «системе сдержек и противовесов» <3> автономности и институциональности все ветви власти должны действовать в рамках единого организационного замысла и обеспечивать проведение единой политики борьбы с противоправными посягательствами подобного рода. Вместе с тем разнообразие векторов воздействия на регулируемые правоотношения обеспечивается функциональной спецификой органов государства, связанной с их принадлежностью к той или иной ветви государственной власти. Из изложенного можно сделать обоснованный вывод о том, что высшее структурное звено противодействия религиозному экстремизму образуют Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, деятельность которых в зависимости от компетенционной составляющей их административно-правового статуса направлена на поддержание правопорядка в обществе. ——————————— <3> Система сдержек и противовесов — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена между независимыми друг от друга ветвями: законодательной, исполнительной и судебной, наделенными вместе с тем контролирующими по отношению друг к другу функциями. Предложена Джоном Локком. Термин введен Шарлем Луи де Монтескье.
Особое место в структуре высших органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации, который является главой государства и не входит ни в одну из обозначенных ветвей власти. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в области охраны правопорядка обусловлен тем, что он обеспечивает единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей и т. д. Что касается его полномочий в сфере правоохраны и поддержания правопорядка, можно с уверенностью сказать, что они носят широчайший характер. На практике это находит выражение в том, что все стратегические решения — от организационного обновления правоохранительных структур до усиления борьбы с преступностью на отдельных направлениях — на протяжении длительного периода реформирования страны, начиная с 1991 г. и по сей день, были инициированы именно президентскими указами. Сфера противодействия проявлениям экстремизма не является исключением. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках противодействия религиозному экстремизму действуют примерно по такой же организационной схеме, распространяя свое воздействие на территорию соответствующего региона. Несмотря на то что в ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» представлен исчерпывающий перечень субъектов системы противодействия, на практике данная система выглядит более широко. Так, повседневная работа по решению многочисленных вопросов противодействия религиозному экстремизму — от мониторинга текущей ситуации до подготовки законопроектов и организационных решений — осуществляется в основном многочисленными рабочими и консультативно-совещательными органами, образованными как в составе высших и региональных органов государственной власти, так и действующими самостоятельно. Например, большую работу в рассматриваемой сфере выполняет действующая в соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации N 68-СФ с 3 марта 2006 г. Объединенная комиссия по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Также в июле 2012 г. был создан Консультативный совет при Председателе Совета Федерации по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями, Положение о котором утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июля 2012 г. N 189рп-СФ. Помимо указанных органов, в настоящее время в Российской Федерации для решения проблем в области государственно-конфессиональных и межнациональных отношений, а также противодействия религиозному экстремизму действуют: Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации, Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации также созданы многочисленные консультативные органы, «традиционно» повторяющие соответствующую федеральную схему, что, однако, к сожалению, пока слабо сказывается как на нормотворческой, так и на правоприменительной деятельности в регионах. Важным звеном в обеспечении национальной безопасности и противодействии религиозному экстремизму, наряду с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, выступает Совет Безопасности Российской Федерации. Он является совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности. Совет Безопасности обеспечивает условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Основы правового положения Совета Безопасности определены Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности». Кроме того, полномочия Совета и его секретаря были существенно расширены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 590 от 6 мая 2011 г. «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации». В соответствии с п. 4 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного обозначенным выше Указом, одной из функций Совета является проведение стратегической оценки на основе анализа информации о состоянии правопорядка и законности в стране эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму. Для оптимизации работы Совета Безопасности в его структуре созданы постоянно действующие межведомственные комиссии по наиболее актуальным направлениям обеспечения безопасности. Так, входящая в состав Совета Безопасности Межведомственная комиссия по общественной безопасности, административно-правовой статус которой утвержден Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности (утв. Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590), напрямую занимается вопросами организации работы по выявлению внутренних и внешних угроз национальной безопасности, связанных с террористической и экстремистской деятельностью, незаконной миграцией, преступными посягательствами, направленными против личности, собственности, государственной власти и общественной безопасности, а также подготовкой соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Помимо Совета Безопасности, Указом Президента РФ от 26 июля 2011 г. N 988 создан и действует самостоятельный федеральный орган по противодействию экстремизму — Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации. В состав Комиссии входят Министры культуры, обороны, образования и науки, регионального развития, юстиции, директора СВР, ФМС, председатель Следственного комитета РФ. Председатель комиссии — Министр внутренних дел России. Названный орган готовит предложения Президенту и Правительству РФ по формированию государственной политики, совершенствованию законодательства в области противодействия экстремизму. Он разрабатывает меры, проекты концепций, стратегий, программ и планов по противодействию экстремизму, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в названной сфере. Кроме того, комиссия участвует в международном сотрудничестве в рамках обозначенной проблемы. Необходимо также помнить и о деятельности Общественной палаты Российской Федерации, которая, не являясь органом государственной власти, участвует в профилактике экстремизма, гармонизации межэтнических и межрелигиозных отношений. В частности, Общественная палата призвана осуществлять мониторинг общественных проблем, своевременно информировать о них органы государственной власти, выдвигать политические требования к власти от имени общества, чтобы вскрытые проблемы были учтены в их политике, осуществлять общественный контроль за деятельностью политической власти. В целях противодействия экстремизму в структуре Общественной палаты Российской Федерации создана и функционирует Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по межнациональным отношениям. Сходные функции выполняют и региональные общественные палаты. Во многих из них созданы и функционируют комиссии или рабочие группы по исполнению функции профилактики экстремизма в сфере межэтнических отношений. Например: Рабочая группа Общественной палаты Республики Дагестан по содействию формированию институтов гражданского общества на Северном Кавказе; Комиссия Общественной палаты Тульской области по межнациональным и межконфессиональным отношениям, культуре и духовно-нравственному воспитанию; Комиссия Общественной палаты Калужской области по вопросам межнациональных отношений, свободы совести и сохранению духовного наследия; Комиссия Общественной палаты Рязанской области по вопросам развития гражданского общества и межнациональному взаимодействию и др. Логичным является то, что, выступая центральным субъектом противодействия религиозному экстремизму, государство в лице высших органов государственной власти, в т. ч. при участии консультативно-совещательных органов, входящих в их состав, только лишь формирует основные стратегические направления противодействия. Для непосредственной борьбы с рассматриваемыми угрозами национальной безопасности действует система правоохранительных органов, представляющих собой «специальные органы, созданные государством в целях охраны права, действующие на основании и в соответствии с законом, наделенные правом применения мер принуждения, а в ряде случаев — правом применения уголовного закона и обязанностью соблюдения определенной процессуальной формы» <4>. ——————————— <4> Поляков М. П., Федулов А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации: Крат. курс лекций. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010. С. 9.
При этом к ним следует отнести: Прокуратуру Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, Федеральную службу безопасности, Министерство внутренних дел, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную таможенную службу, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральную службу исполнения наказаний. В целом же, помимо перечисленных правоохранительных органов, административно-правовой статус которых непосредственно предусматривает участие в противодействии религиозному экстремизму, в профилактике этого негативного явления участвуют и иные структуры исполнительной власти, действующие в ней опосредованно через выполнение собственных задач и функций, прежде всего социальной направленности. Подробное исследование государственных структур, деятельность которых в настоящее время направлена на противодействие религиозному экстремизму, показало, что в теоретическом плане следует конкретизировать положения ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» и под органами государственной власти Российской Федерации следует понимать специальную четырехзвенную структуру, обеспечивающую противодействие религиозному экстремизму. В первую группу входят высшие органы государственной власти, основные функции которых связаны с обеспечением безопасности в стране, нормотворчеством, выработкой стратегических решений и осуществлением правосудия (Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент и Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации). Вторая группа включает Совет Безопасности Российской Федерации и его структурные подразделения, а также Межведомственную комиссию по противодействию экстремизму в Российской Федерации. К третьей группе относятся консультативно-совещательные органы при высших органах государственной власти по вопросам национальной политики и взаимодействия с религиозными объединениями. И наконец, к четвертой группе относятся все министерства и ведомства, осуществляющие задачи по выявлению и устранению угроз национальной безопасности. Сходная схема формирования органов противодействия религиозному экстремизму сформирована и в субъектах Российской Федерации. Органы местного самоуправления также участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.
Список литературы:
1. Кузнецов В. Н. Социология безопасности: Учеб. М., 2003. 2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 // Российская газета. 2009. 19 мая. 3. Поляков М. П., Федулов А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации: Крат. курс лекций. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010.
