(Самородов Н. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 5)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Н. М. САМОРОДОВ
——————————— <*> Samorodov N. M. Improvement of legal base of ensuring national security in the Russian Federation.
Самородов Николай Михайлович, генерал-майор юстиции, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.
В статье проанализировано развитие законодательства Российской Федерации о безопасности с 1992 г. по настоящее время. Приведены мотивы, послужившие основанием для разработки и принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности». Отражены принципиальные различия Федерального закона от ранее действовавшего Закона Российской Федерации, в том числе при определении статуса Совета Безопасности Российской Федерации. Отмечена необходимость в определении задач и полномочий рабочих органов Совета Безопасности Российской Федерации и обеспечивающего его деятельность аппарата в рамках издания (внесения изменений) соответствующих нормативных правовых актов.
Ключевые слова: Совет Безопасности Российской Федерации, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, статус Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, безопасность, национальная безопасность, обеспечение безопасности.
The article analyses development of legislation of the Russian Federation on security from 1922 up to the present period; presents motives being the grounds for elaboration and adoption of Federal Law of 28 December 2010 N 390-FZ «On Security». The article reflects principal differences of the Federal Law from previous Law of the Russian Federation including determination of the status of the Security Council of the Russian Federation; notes the necessity of determination of tasks and powers of working agencies of the Security Council of the Russian Federation and its administration within the frames of adoption, introduction of changes into the relevant normative-law acts.
Key words: Security Council of the Russian Federation, administration of the Security Council of the Russian Federation, status of the Secretary of the Security Council of the Russian Federation, Strategy of National Security of the Russian Federation, security, national security, ensuring security.
Вопросы обеспечения национальной безопасности на законодательном уровне до 28 декабря 2010 г. регулировались Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (далее — Закон), многие положения которого после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации вошли в противоречие с ее нормами. В этой связи в Закон вносились многочисленные поправки, дополнения и изменения, однако проблема приведения его в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации в целом оставалась нерешенной. Например, в статье 6 Закона указывалось, что «законодательные основы обеспечения безопасности составляют Конституция РСФСР, настоящий Закон, законы и другие нормативные акты Российской Федерации… конституции, законы и другие нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов», что не согласовывалось с положениями главы 3 Конституции Российской Федерации. Формулировка статьи 7 Закона, касающаяся соблюдения прав и свобод граждан при обеспечении безопасности, не соответствовала положениям части 2 статьи 24 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Статьей 10 Закона на судебные органы возлагались полномочия по обеспечению защиты конституционного строя в Российской Федерации, что противоречило главе 7 Конституции Российской Федерации, определяющей статус судебной власти. Кроме того, в Законе отсутствовали нормы, разграничивающие компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности, а также упоминались не существующие в настоящее время органы государственной власти (Верховный Совет РСФСР, Совет Министров Российской Федерации, Министерство безопасности Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации и другие), законы (Закон РСФСР «О Президенте РСФСР») и должностные лица (Председатель Верховного Совета Российской Федерации и его заместитель). По причине многочисленных несоответствий Конституции Российской Федерации и современным реалиям Закон фактически перестал применяться и учитываться при формировании нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы национальной безопасности. В частности, несмотря на то что статьей 18 Закона предусматривалось утверждение структуры и штатного расписания аппарата Совета Безопасности, а также положений о его подразделениях Председателем Совета Безопасности, в действительности нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации устанавливают иной порядок утверждения указанных документов. Например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» <1> Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации согласно пункту 27 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2392.
В этой связи в последние годы рядом субъектов законодательной инициативы и представителями научной общественности неоднократно поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия нового законодательного акта, регулирующего отношения в области национальной безопасности, нормы которого основывались бы на требованиях действующей Конституции Российской Федерации. Попытки принятия такого закона с различными названиями («О безопасности», «О новой редакции Закона Российской Федерации «О безопасности», «О статусе Совета Безопасности Российской Федерации», «О Совете Безопасности Российской Федерации») неоднократно предпринимались депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, однако по различным юридико-техническим причинам внесенные законопроекты не были приняты. В целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (далее — Стратегия) <2>. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности, основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. Если в статье 1 ранее действовавшего Закона было раскрыто содержание лишь трех понятий — «безопасность», «жизненно важные интересы» и «основные объекты безопасности», то в Стратегии дано определение уже семи наиболее значимых: — «национальная безопасность» — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства; — «национальные интересы Российской Федерации» — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; — «угроза национальной безопасности» — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства; — «стратегические национальные приоритеты» — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности; — «система обеспечения национальной безопасности» — силы и средства обеспечения национальной безопасности; — «силы обеспечения национальной безопасности» — Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; — «средства обеспечения национальной безопасности» — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. С учетом положений Стратегии и в качестве меры законодательной поддержки для ее реализации был разработан, внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, принят и 29 декабря 2010 г. вступил в силу <3> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» (далее — Федеральный закон) <4>. ——————————— <3> Российская газета. N 295. 2010. 29 декабря. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2.
Правовым основанием для разработки Федерального закона явился пункт «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Президент Российской Федерации «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Принятие Федерального закона после утверждения Стратегии позволило увязать содержащиеся в ней современные подходы и взгляды на обеспечение национальной безопасности с нормами закона. В частности, ранее действовавший Закон закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определял систему безопасности и ее функции, устанавливал порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. В отличие от него Федеральный закон определил «основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее — безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации». Таким образом, это позволяет вести речь о принципиально разных законах, но имеющих схожие предметы регулирования. Несмотря на свое название «О безопасности», в Федеральном законе впервые в законодательстве Российской Федерации содержится указание на то, что нам следует понимать под национальной безопасностью. Федеральный закон не содержит понятийного аппарата, так как в нем применяются термины, используемые в Стратегии. В Федеральном законе в отличие от ранее действовавшего Закона раскрывается содержание деятельности по обеспечению безопасности (статья 3), которая включает в себя: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; 7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности; 8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; 9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отличие от Закона в Федеральном законе более четко сформулированы принципы обеспечения безопасности, к основным из которых отнесены: — соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; — законность; — системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; — приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; — взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Из перечисленных пяти основных принципов, кроме принципа законности, четыре являются новыми и ранее в Законе не предусматривались. В Федеральном законе вопросу государственной политики в области обеспечения безопасности посвящена отдельная статья 4, в соответствии с которой «государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент Российской Федерации». Впервые в законодательстве о национальной безопасности в статье 6 Федерального закона урегулирована проблема координации деятельности по обеспечению безопасности, а в статье 7 — вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Если в Законе разграничение полномочий органов власти в области обеспечения безопасности носило размытый характер (статьи 10 и 11), то в Федеральном законе этому вопросу посвящено пять статей — в статье 8 установлены полномочия Президента Российской Федерации, в статье 9 — палат Федерального Собрания Российской Федерации, в статье 10 — Правительства Российской Федерации, в статье 11 — федеральных органов исполнительной власти, а в статье 12 — функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности. В Федеральном законе установлен статус Совета Безопасности Российской Федерации как конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Определено, что положение о Совете Безопасности Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Устранены ранее существовавшие противоречия в нормативно-правовом регулировании статуса Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации и возглавляемого им аппарата. В частности, согласно статье 16 Федерального закона Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач и функций, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Российской Федерации, которому подчиняется непосредственно. Полномочия Секретаря Совета Безопасности определяются Президентом Российской Федерации. В статье 16 Федерального закона уточнены основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации, в том числе с учетом современных реалий, и определены его функции, которые в ранее действовавшем Законе установлены не были. В частности, к основным задачам Совета Безопасности Российской Федерации отнесены: 1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности; 2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией; 3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации; 4) подготовка предложений Президенту Российской Федерации: а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения; 5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности; 6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Основными функциями Совета Безопасности Российской Федерации определены следующие: 1) рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности; 2) анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина; 3) разработка и уточнение Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности; 4) осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности; 5) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности; 6) подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности; 7) организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией; 8) организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности. Кроме того, Президент Российской Федерации наделен полномочиями по возложению на Совет Безопасности Российской Федерации иных задач и функций в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если в ранее действовавшем Законе решения Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности подлежали оформлению указами Президента Российской Федерации, то согласно статье 18 Федерального закона решения Совета Безопасности Российской Федерации вступают в силу после их утверждения Президентом Российской Федерации и обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. Данная новация отвечает сложившейся практике оформления решений Совета Безопасности Российской Федерации протоколами, утверждаемыми главой государства, что установлено в Положении о Совете Безопасности Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации»). В Федеральном законе не определены рабочие органы Совета Безопасности Российской Федерации и обеспечивающий его деятельность аппарат, не нашли своего отражения их задачи (согласно статьям 17 и 18 Закона к ним относились межведомственные комиссии и аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, а статья 19 формулировала их задачи). Как представляется, данные вопросы требуется урегулировать в соответствующих положениях о них исходя из полномочий Президента Российской Федерации, установленных в пункте «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации. Изложенное свидетельствует о том, что Федеральный закон по своему предмету регулирования значительно отличается от ранее действовавшего Закона, не содержит излишней детализации и в этой связи, по существу, является рамочным, требующим принятия специальных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Несмотря на ведущиеся в научных кругах по его структуре и содержанию споры, является шагом вперед в развитии законодательства в области обеспечения национальной безопасности и приведения его в соответствие с положениями, изложенными в Стратегии.
